新常态下完善社会救助体系的对策建议
《社会救助暂行办法》的颁布施行，标志着新常态下社会救助迈上了法制化、体系化、规范化统筹发展的新阶段。然而，完善社会救助体系，使各项救助政策发挥最佳效益，仍是一项重大而长远的民生保障任务。为此，我们需要结合实际问题认真思考，及时提出有针对性且可操作的对策建议。
完善救助资金筹措机制，建立可持续救助模式
新常态下，我国逐步把救助范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体，帮助低保边缘群体、低收入群体解决特殊生活困难；适时较大幅度地提高社会救助的待遇标准，建立社会救助标准动态增长机制。为确保社会救助可持续进行，就要完善以财政投入为主，社会捐赠为辅，福利彩票公益金为补充的多元化筹资机制。
一是逐步加大财政投入。各级财政应根据经济社会发展趋势和社会救助事业发展的实际需要，结合财政收入水平，建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接的动态增长、制度规范的社会救助资金投入机制。大力增收节支，调整财政支出结构，增加财政社会救助资金的支出比例。二是完善经常性社会捐赠体系，建立公众捐赠的激励机制，积极引导社会力量参与，充分利用社会资源，共同推进新时期的社会救助工作。鼓励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会救助事业。对社会力量兴办救助事业的，在规划、用地、税收等方面给予政策优惠。三是做好社会保险的覆盖建设，对于有困难的群体，先依靠社会保险解决，解决不了的部分再由社会救助来帮扶，用社会保险和社会救助为困难群体托底，使社会保险和社会救助充分互补、相辅相成，建立可持续救助模式，使社会救助更有针对性、更有效地解决问题。四是对投入资金设立专用账户，实行封闭运行。在资金支出及救助对象的标准范围确定等方面，建立和完善审计、公示制度，强化救助工作的透明和公正。
挖掘就业空间，拓展就业渠道
随着经济增速放缓，就业岗位供给和需求的结构性矛盾将会进一步加剧，就业压力相应增大，在这种经济背景之下，就要求我们引导就业困难人员转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，实现高质量就业新常态。
一是落实推进小微企业发展的政策措施，并推动实施“大众创业、万众创新”行动，鼓励创办劳动密集型和立足当地资源优势的企业，提供更多的就业岗位。二是鼓励企业招用就业困难人员，对凡招用就业困难人员的企业，政府可以根据企业招用就业困难人员情况，给予企业应缴纳养老保险、医疗保险等补贴。三是鼓励农业产业化基地、农民专业合作社、农产品营销大户、加工企业使用农村劳动力，特别是农村大龄劳动力。四是对有创业需求的就业困难人员，给予小额担保贷款贴息、创业场地补助、一次性创业补助等，帮助就业困难人员实现再就业。五是在开发传统政府、社区等公益性岗位中，注重开发残疾人公益性岗位、农村公益性岗位、特殊公益性岗位，进一步扩大就业援助对象范围，将残疾人、就业困难人员、毕业2年以内大学毕业生等特殊群体纳入到政策扶持范围进行托底安置。六是完善就业援助对象定期走访制度，对辖区内就业困难人员进行定期走访，及时掌握辖区内就业困难人员增减信息及就业状况，实行动态管理，完善工作台账，做到联系到户、服务到人。七是充分发挥职业教育机构的主渠道作用、企业的主体作用和社会培训的辅助作用，实行“校企合作”模式、“校校合作”模式，对于有职业技能需求的就业困难人员，免费提供职业培训。八是对有就业愿望的就业困难人员免费提供求职登记、政策咨询、职业介绍和就业指导等就业服务。
打破部门壁垒，建立联动机制
社会救助点多面广，是一项复杂的系统工程。只有各相关部门从保障民生的大局出发，打破不合理的利益格局和部门壁垒，消除分歧，达成共识，形成合力，切实保障办法真正落到实处，才能让百姓受益，促进社会和谐，推动社会救助承担起托底线、救急难、可持续的光荣使命。
一要建立政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与的工作机制。各级政府成立以分管领导为组长、各部门一把手为组员的社会救助领导组，领导组办公室设在民政局。社会救助领导组统领全局、协调各个职能部门的作用，提高成员单位对社会救助工作的重视程度，实现救助部门全参与、救助内容全覆盖、救助信息全共享，确保各项救助措施落到实处。二要各部门根据专业性质合理分工，属于医疗方面的统一归卫生部门管理，属于基本生活方面的统一归民政部门，属于求学困难的统一归教育部门。在各自的职责范围内明确分工、各司其职、相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免救助中的重复、遗漏或者相互推诿现象，以降低救助成本，提高救助效果。三要建立社会救助服务体系，统一受理、审批，实现“一门受理，一表办理，一个口子进出”，完善部门间分办、转接流程，畅通“救急难”报告渠道等，建立起规范有序、集约高效、顺畅便捷的社会救助运行新机制。如安徽在全省所有乡镇（街道）和开发区共设立社会救助“一门受理、协同办理”窗口1530个，打通了社会救助的“最后一公里”，为实现困难群众“求助有门、受助及时”，打造了一条“绿色通道”。
改变社会救助方式，坚持 “输血”与“造血”并举
“输血式”救助终究是一种低层次上的救助，而“造血式”救助目的是增强贫困人群的造血机能，防止脱贫人口返贫，同时避免“养懒人”现象。“造血式”救助对于丧失劳动能力的绝对贫困人口效果不大，使用钱或实物等直接的输血救助方式方可起到显著效果，而对于有劳动能力的相对贫困人口，“造血式”救助的效果则较好。因此，针对大部分有劳动能力的救助对象通过劳务输出、再就业援助达到造血、生血的目的，让这些救助对象脱贫致富，达到救助的真正目标。
一是鼓励救助对象积极就业，完善对自谋职业及积极就业的奖励政策，实现就业者享受就业奖励并实施救助渐退政策；对一年内无正当理由经两次介绍拒不就业，或半年内无正当理由连续三次拒不参加公益性劳动的，救助申请不予批准，已享受救助的停止其救助待遇。二是加大对救助对象的技能培训，提高被救助人员素质和技能水平，拓宽他们的就业门路，从而实现自我造血。三是鼓励救助对象自主创业，设立优秀自主创业奖，对取得创业成功并对经济拉动明显的给予奖励。加强跟踪服务，多方面为救助对象提供创业指导，开展创业政策咨询，建立人员档案，帮助救助对象了解相关的政策和法规，找到合适的创业方法和路径。走访了解救助对象企业经营情况，聘请相关行业的专家学者、企业家和创业典型为救助对象提供项目论证、企业诊断、决策参考等服务，建立良好服务的体系。同时，被救助者在创业过程中，肯定会遇到一些挫折，也会碰到一些解不开的心结。对于这样的情况，救助工作人员应该定期为被救助者消除心理阴影，为他们解决遇到的人生难题。
完善社会救助动态管理机制，破解动态管理难题
完善社会救助动态管理机制，严把入户调查、审核审批、公开公示和监督检查四道“关口”，切实做到“对象准确、待遇公正、进出有序”。
一是建立走访制度，社会救助工作人员按照“四个不漏，五个不放过”（即“镇不漏村、村不漏户、户不漏人、人不漏项，走访人不到户不放过、不见本人不放过、困难人员情况不搞清楚不放过、发现问题不就地解决或解决措施不落实不放过、确需集中供养的不送至供养机构不放过”）的要求，到各社会救助对象家中入户走访，全面准确地宣传救助政策、条件、标准和程序，努力实现救助惠民政策群众知晓率达到100%。走访过程中重点了解困难群众的户籍状况、共同生活的家庭成员情况及家庭经济状况与面临的生活、医疗、住房等方面的具体情况，并分门别类进行登记、建立档案，及时使不符合条件的家庭退出救助范围，积极主动帮助符合救助条件的困难群众申请救助，确保最低生活保障、医疗救助、临时救助等救助政策落实到位。二是建立各类救助项目网络管理平台和救助对象数据库，实现救助审批管理网络化。如加强与卫生、劳动保障等部门衔接，改进医疗救助手段，实现医疗救助对象住院网上审批，住院医疗费用“一站式”即时结算服务，方便困难群众。三是与银行、房产、税务、保险、户籍、车辆管理等部门加强信息交换，通过信息资源的整合，运用技术手段，实现救助对象的准确认定。定期不定期地对救助对象的家庭收入、家庭结构、就业等变化情况进行核查，并根据核查结果及时调整畅通退出机制。四是坚持定期与不定期相结合的核查制度，对家庭生活状况相对稳定的无劳动力或主要劳动力因患大病、重残、丧失劳动能力等保障对象每年核查一次；对其他保障对象至少每半年核查一次，部分保障对象还应重点核查的，做到一季度核查一次或随时抽查，及时使生活水平高于救助标准的人员退出救助范围，实现动态管理下的“应救尽救、应退尽退”。五是建立救助管理信息系统，实行社会救助对象、内容、标准等方面信息的计算机联网，以达到资源共享，提高运作效率的目的。
配强基层队伍，提高救助水平
社会救助工作的重点在基层，落实在基层。强有力的基层队伍是抓好社会救助工作的保证。
一是按照《社会救助暂行办法》及其他文件的要求，通过内部调剂或政府购买方式配齐配强人员，实现救助户数与管理人员比例县级800:1、各乡镇街道办事处200:1、各村（居）委员会设1名专（兼）职人员，使基层有充足的人员承担各项救助工作。在人员配备时，一定要选配政治素质高，业务能力强，身体条件好，对弱势群体有感情的。同时，还要充分考虑年龄结构、文化结构以及社会救助工作连续性等因素。二是加大对工作人员的培训力度，建立定期培训机制，提高他们业务水平，使他们掌握与业务工作密切相关的法律法规及方针政策方面的知识，改变传统的工作方式和工作思路，不断满足救助知识更新和法制化建设的需要，不断提高分析和解决救助问题、管理救助事务的能力。基层救助工作人员调整后，要及时对新任救助工作人员实行岗前培训或业务学习，确保救助工作的连续性。三是完善年度考评和激励机制，在百分制基础上加减分，对出现延时调查、关系保、人情保、骗保冒领以及越级上访等现象相应减分，对社会救助工作表现出色的给予加分，做到权责明晰、功过分明、奖惩有据。考评分数与社会救助工作人员的福利待遇挂钩，并对业绩优异者给予额外的物质奖励，充分调动基层工作者的积极性，不断提高社会救助工作的整体质量和水平。
强化监督检查，提高社会救助管理水平
强化对社会救助工作各个节点的监督检查，重点要在救助对象认定够不够准确、审批流程够不够规范、工作责任够不够落实、基层能力建设到不到位等问题上加以督促和检查。
一是从建立社会救助监督检查长效机制入手，通过联合监察、审计、财政、民政等部门，定期开展社会救助专项清理和整顿活动，进一步加大对城乡低保、农村五保、医疗救助、临时救助等各项社会救助制度实施的监管力度，有效规范从业人员职务行为，减少错保、漏保、骗保现象的发生，防止挤占、挪用和截留社会救助资金，及时发现、纠正、惩处“关系保”、“人情保”，确保社会救助制度公平实施，确保困难群众基本生活。二是建立健全社会救助投诉举报核查制度，加大公示力度，常年公示各类社会救助对象，设置社会救助举报投诉电话，畅通投诉举报渠道。三是建立救助资金运作管理的预警和监控机制，形成预算科学、使用规范、发放及时、监管有力的资金管理模式，定期检查和通报拖延迟发各类社会救助资金的单位，严肃查处滥用职权、擅自挪用社会救助专项资金的违法违纪行为。四是建立和完善社会救助工作考核激励机制，强化行政第一责任人意识，不断规范救助行为，提高社会救助工作的透明度，将救助对象确认、救助操作程序、救助资金发放等列入考核项目，确保救助工作的公开、公平、公正。五是健全违法违纪责任追究机制，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为以及对截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的，由有关部门责令追回，没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对于骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法所得并处罚款，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
（执笔：汪恭礼，系安徽大学中国三农问题研究中心研究员，收稿日期：2015年9月）