南开大学周恩来政府管理学院教授 孙晓春
【摘要】社会治理之所以成为近年来学界共同关注的主题，主要是因为治理方式的转变是中国社会从传统走向现代的重要环节，同时，也是由于转型时期中国社会治理现代化的迫切需要。与社会治理方面的理论研究相比，中共十八大以来，我们国家社会治理实践过程中的努力也同样富有意义。关于社会治理实践，最引人关注的无疑是反腐风潮与廉政建设所取得的成就。
【关键词】社会治理 治理创新 社会治理研究
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
自中共中央十八届三中全会提出进一步深化改革，“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一战略任务以后，社会治理以及社会治理创新便一直是人们共同关注的主题。几年来，学界许多研究者就社会治理问题做了广泛深入且有益的理论探索，治理实践过程中的改革创新也在不断推进。但与此同时，我们也应该看到，按照“国家治理体系和治理能力现代化”的目标，当下中国的社会治理体制创新还远未达到应有的标准，理论研究也存在着许多不尽人意之处，总之，在实现社会治理现代化方面我们还有很长的路要走。那么，我们国家的社会治理还存在什么问题，社会治理创新更应该从哪些方面着力，则是有待进一步解决的问题。
学术视域下的社会治理
近年来，社会治理以及社会治理创新，一直是学术界讨论的热点，参与者既有政治学、社会学界的学者，也有公共管理和经济学界的专家，研究论文可谓汗牛充栋。据笔者的观察，讨论主要集中在社会治理的内涵、主体，社会治理与国家治理的关系以及社会治理创新的路径等几个方面。这几方面虽然远不能说是近年来社会治理研究的全部，但至少是其中最为核心的内容。
实际上，社会治理以及社会治理创新在我国并不是一个新话题，早在2004年6月，中共中央十六届四中全会就提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，到了2007年党的十七大报告中又进一步明确指出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十八届三中全会决议则用社会治理的概念替代了原有的“社会管理”。学界普遍认为从社会管理到社会治理，不只是一字之差，而是很有深意。一般说来，原来人们所说的社会管理，英文为 public administration 或 social administration，而与社会治理相对应的英语概念则是“social governance”。“治理”，亦即 governance，是新公共管理理论的重要概念，在新公共管理理论中，治理主体是多元的，它不仅是国家管理机构，而且也包括个人以及各种公共的和私人的机构，因此，治理不是一项活动，而是一个过程，治理不是以支配为基础，而是以各种治理结构之间的协商和互动为基础。简言之，社会治理就是由多元的治理主体通过协商与互动的方式，对于与其利益攸关的社会事务做出共同决定并采取一致行动，从而实现社会生活的正常运转，满足人们的基本需要的过程。
早在十八大之前，当“社会管理”的概念还在流行的时候，学界也大都是用新公共管理理论对之加以解释，至于时下常常引述的委托代理理论、公共选择理论、流程再造理论，早在多年以前也已经在社会管理创新研究中运用过。所以，现今学界讨论的社会治理与以往的社会管理实际是同一个问题，只不过概念有所不同罢了。
近来人们所讨论的社会治理，主要有两方面意义。首先，就主导的方面来说，社会治理强调的是对社会的有效管理，也正是出于这方面考虑，我们才说要建立现代治理体系和实现治理能力的现代化。无论人们对“社会治理”或者英语中的 social governance 的概念作何种解释，都无法改变这一概念本身所具有的社会语言学意义。其次，所谓“社会治理”，是现代的社会治理，它意味着从传统的治理方式向现代治理方式的转变。在这一意义上，近年来学界对于社会治理概念、内涵的辨析，同样有着重要的意义，它清晰地说明了现代社会治理与传统社会治理之间的差异，并且为“治理”的概念加入了现代的内涵。
社会治理之所以成为近年来学界共同关注的主题，主要是因为治理方式的转变是中国社会从传统走向现代的重要环节，同时，也是由于转型时期中国社会治理现代化的迫切需要。这一主题自身的特点所致，只要关注这一主题，不论其来自于哪一个学科领域，政治学还是社会学，管理学还是经济学甚至历史学，都将面对这样一些共同的问题：国家与社会关系如何，国家治理、政府治理与社会治理的关系如何，应该如何发挥个人与非政府组织在社会治理中的作用，党的领导在社会治理创新过程中的意义，政府职能转换与社会治理创新之间的关系，诸如此类的问题足可列出一份长长的清单。可以肯定地说，学界对于这些问题的讨论是富有建设性的，当代中国社会治理创新的最为真实的推动力量也正是来源于斯。
在任何时候，学术界对于某一社会主题的关注和讨论，都离不开相应的思想资源。从近年来国内学术界有关社会治理问题的讨论情况来看，其中最主要的思想资源无疑是新公共管理理论。虽然善政与善治也是中国古代大多数思想家的道德追求，但确实地说，中国传统政治思想对于当代中国社会的治理创新究竟具有什么样的借鉴意义，却是一个说不清的问题。于是，用新公共管理理论来诠释当代中国社会治理创新就是顺理成章的事情。虽然新公共管理理论有助于我们对现代社会治理形成深刻的理解，但与此同时，也存有一些值得思考的问题，主要表现在以下方面：
首先，学界同仁在引进新公共管理理论，并且用来诠释当代中国社会治理的时候，大都不约而同地忽略了新公共管理理论赖以依托的社会背景。近代来，许多学者撰写的有关公共管理的论著，包括一些博士研究生撰写的相关主题的学位论文，常常说到，20世纪80年代以来兴起于英美等西方国家的新公共管理理论，是一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革指导思想，这样的表述在一些门户网站上也很容易找到。在某种程度上说，新公共管理理论中的一些代表性理论观点，弗里德曼和哈耶克的小政府理论、哈默和钱皮的流程再造理论，奥斯本和盖勒布“重塑政府”的主张，确实富有新意。但是，这些不过是一种理论的存在，至于有哪一种理论真正地引发甚至指导了西方国家的“规模空前的行政改革”，甚至西方国家是否有过这样的行政改革，都是有待证明的事情。据近几十年来我们的所见所闻，英美等西方国家似乎并没有发生过这种规模的行政体制改革。在逻辑上，以某几个理论家提出的理论作为指导，对国家的行政体制进行改革，在当代西方国家似乎是不可思议的事情，更何况，在新公共管理理论内部，不同理论家的旨意也不尽相同。或者，这一说法本身便是很中国式的理解。
按照一些学者的理解，在新公共管理的层面上，社会治理是一个过程，社会治理创新也是从治理社会到社会治理的过程。这一说法无疑是正确的。但是，当人们把社会治理看作是过程的时候，却忽略了一个至关重要的问题，那就是，在现实的社会生活中，任何过程都不可能是孤立发生的，至少要依赖于一定的制度环境。欧美学者所倡导的新公共管理，也同样依赖于既定的社会安排。在已经建立起一整套现代政治、经济制度的社会里，通过管理流程再造，可能会起到提高管理效能、消解社会矛盾、稳定社会秩序的作用。但是，对于转型时期的当代中国，社会治理就不是简单的过程问题。因为当下中国社会的具体国情是，我们没有西方国家那样充分发育的非政府组织和私人机构，政府与市场、国家与社会、政府与公民之间的关系尚在调适之中，大众参与机制也在建设之中，现代社会治理不可或缺的多元主体在事实上并没有很好地发育起来，这在过程环节上是无法解决的。如此看来，舶来的新公共管理理论在我们这里颇有不接地气的感觉。
其次，有关社会治理问题的讨论，有着太多的秩序与效率的关注。20世纪80年代以来兴起的新公共管理理论，其理论基础是现代经济学，主张在政府各级公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，从而实现富有成效的管理。新公共管理理论在这一点上似乎也是对的，这是因为，在任何时候、任何社会条件下，效率都是管理的生命线，出于同样的道理，高质量的社会生活也不可能在治理失效的情境下实现。或许是受到新公共管理理论的影响，近年来国内学界有关社会治理的讨论中，也大多把注意力集中在如何提高管理结构的效能上（如此说法只是据笔者所见的研究论著而言）。我们所说的社会治理能力现代化，主要的着眼点也是治理结构的效能。就当下中国的具体国情而言，如何提高治理能力，如何使社会治理更有效率，如何评估治理结构的效能，特别是我们社会中最主要的治理结构—政府的管理绩效，是最能被各方喜欢的话题。于是，便有了各种各样的绩效评估标准、方法，各种各样的管理模型和管理技术，所有这些的目标指向都是效率。
就社会治理而言，治理结构的效能，特别是最主要的社会治理结构，政府的效能至关重要。实际上，无论人们对公民个人以及非政府组织的治理参与有着何种期望，必须承认的是，政府对社会的有效治理仍然是现代社会治理的核心，现实生活所必须的秩序、公众的安全感都来自于高效、可靠的政府管理。但是，当更多地用效率的观点理解社会治理、评估政府绩效的时候，一个重要的事实却在有意无意间被忽略了，那就是，对于社会政治结构来说，最重要的效能就是维护社会公正。现代社会治理的基本精神，在于社会管理结构能够恰当地运用手中的权力，使社会成员的切身利益受到充分尊重，使每一个社会成员都受到公平对待。这是时下所说的管理效能以及绩效评估所以有意义的前提。离开了这一前提，社会治理也就失去了真实的意义。
