常见的代表性提法就是“划定红线，守住底线”。这里的红线有两种理解：一是把红线看作是空间概念，划定地理意义上的红线区；二是把红线理解为预防突破底线的警戒值。无论哪种理解，目的都是为了守住生态环境与资源底线。实际上，在生态环境与资源领域，红线与底线的关系非常复杂，从数值角度来看，有时红线就是底线；但从政策法规角度来看，二者又是不同的。因而，不能笼统认为二者是相同的或不同的。
关于“生态红线”与“生态底线”关系界定的思考
在现实生活中，政策法规的规定就是红线，而伦理道德的要求则是底线。两者的关系非常复杂，既有联系，也有区别。伦理道德底线与法律红线的相联之处主要有两点：一是“不触及政策法规红线”是伦理道德底线的一条重要标准。政策法规禁止的行为，也大都是伦理道德不允许的行为。二是两者可以转换。如果一项伦理道德不允许的行为比较重要，也可以及时升格为政策法规。
两者的不同之处也主要有两点：一是两者并不是完全的包容关系。伦理道德底线涵盖范围要广泛的多，违反道德底线则不一定违法。当然，在特定条件下，违法也不一定违反道德。二是两者的处罚措施及确定性不同。触及政策法规红线，就要受到法律或行政手段的处罚，因而，相关标准必须非常明确。而违反道德底线，则主要受社会舆论的谴责，但一些道德指标很难量化，比如“孝敬父母”指标。
从以上分析可以看出，红线与底线不是等同的关系，从广义上看，两者属于一种相互包含的关系，底线包含了红线。红线是用政策法律手段规范底线中的重要内容，区分二者的主要标准是看是否触犯政策法规。基于这种理解，就可以明确界定“生态底线”与“生态红线”的概念及相互关系。
“生态红线”是指为保护生态环境及资源，政策法规所规范的空间或数值，包括红线区与红线值。在红线区中，红线属于空间概念。在红线值中，红线属于数值概念。无论是红线区或是红线值都具有政策法律效力。
“生态底线”是指生态环境及资源能承受的最大值，是基于科学计算得出的数值。生态底线包括空间概念与数值概念，但由于每个区域都应守护生态底线，每个区域都应是生态底线区，一些生态环境被破坏严重的区域，则属于生态底线发展区。从这个意义上讲，设置生态底线区的意义不大，因此，生态底线更多的是数值概念。
在生态红线与生态底线的关系方面，二者既有区别，又有联系。区别主要体现在以下两个方面：一方面，从约束力角度来看，生态红线是政策法规概念，生态底线是伦理道德概念。生态红线的标准要非常清楚明确，这是政策法规需要执行的要求。而生态底线即可以是明确的底线值，也可以是相对模糊的目标诉求。
另一方面，从执行的角度来看，生态红线是刚性的，而生态底线则有一定的弹性。红线一旦划定，就必须执行，不能变通；而底线则要考虑现实与发展情况，有一定的弹性空间。
从理论上讲，确定生态底线值需要严守环境容量等科学标准，但考虑到一些开发区及建成区的生态环境已受到不同程度破坏，难以达到理论值的现状，确定具体的底线数值时，要尊重历史与现实、实事求是。既要进行科学的计算，找到理论上的底线，也要充分考量现实以及未来可实现或达到的目标。
对于一些能准确计算出底线值的指标，底线值相对固定。而对于难以给出统一标准的指标，则需要结合各地的实际情况，确定底线值。这就导致一些指标的底线值是逐步发展的，当然，这些底线值也不是无限提高的，在到达一定值后，就相对固定下来。
“生态底线”与“生态红线”的联系主要体现在以下两个方面：一方面，在“生态红线”作为空间概念的背景下，划定红线区是保护一个区域生态底线的重要手段。整个国家都应守住生态底线，因此，每个区域都应看作底线区。但由于很多区域需要开发建设，只有少量区域才能被划为受政策法规严格保护的红线区，限制开发或禁止开发。在划定的红线区，水、土地、森林、能源等资源的开发利用都受到严格的保护，其目的就是为了严守该区域的生态底线。
另一方面，在“生态红线”作为数值概念的背景下，底线是确定红线的重要基础。生态环境领域一般应选取其承载力的极限值作为底线。由于底线一旦被突破，局面将无法挽回，需要利用政策法规予以保障，具有政策法规的约束力后，底线也就成了红线。由于低线具有一定的弹性，在一些生态环境保护与资源利用状况较好的地区，一些指标的底线标准相对较高，红线也相应较高。而对于一些生态环境破坏严重与资源利用状况较差的地区，一些指标底线与红线也可以在一个时期内采取“只能更好、不能变坏”标准。但无论哪种情况，底线值是确定红线值的重要基础。人们常说的红线就是底线，主要就是基于这种状况。
关于“生态底线”与“生态红线”概念应用的建议
政策中明确区分相关概念。一方面，要区分红线区与红线值的概念。红线区是指生态红线所包围的区域。红线值是指一些生态指标的阈值，受法律保护，考评红线区的具体指标值均属于红线值。对于非红线区，一些生态指标的值如果具有严格的政策法律约束力，也属于红线值。对于大量不属于红线的指标值，生态底线值也是重要的参考标准，相关指标的考核标准或发展目标一般不能低于底线值。另一方面，要明确相关口号中红线与底线的含义，对一些政策性提法应仔细斟酌，比如，常说的政策性语言“国家生态红线是维护国家生态安全的底线”就混淆了两个概念，更准确的提法应该是“国家生态红线是维护国家生态安全底线的重要保障”。在“划定红线，守住底线”口号中，红线也具有空间与数值的双重含义，不能单独作为空间概念。
同时开展“确定底线”与“划定红线”工作。生态底线是一个区域划定生态红线区及确定红线值的重要基础。“确定底线”与“划定红线”是相辅相成的，各地只有准确摸清当地的生态底线，才有利于划定红线区与确定红线值。
“确定底线”也是各地制定生态环境与资源发展目标的重要依据，从这个意义上讲，明确众多指标底线工作进展本身也应成为一项重要的考核标准。比如，在环境质量方面，国家环境保护部多次发文要求各地测算环境容量（实际上就是环境底线），但很多区域相关工作进展缓慢。这即使这些地区划定环境质量红线的工作缺乏科学的依据，也使“守住底线”成为一句空洞的口号。
把更多生态指标的底线逐步转变为具有政策法规约束力的生态红线。违反红线就是违法或违反政策，突破底线则要受到自然的惩罚，这缺少约束力。对于众多没有规定红线标准的生态指标来说，要“守住底线”，面临着较大的不确定性，需要在完善指标底线的基础上，把更多重要指标的底线值变成红线值。不过，生态领域很多指标的底线一般较难计算及统一标准，一般通过划定红线区实现。
构建一体化的红线与底线考核机制。目前，国家已出台有《生态保护红线划定技术指南》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中共中央办公厅、国务院办公厅）等政策措施，初步明确了红线的考核办法。一些地方也确定了红线考核指标及标准。但目前缺乏针对底线的考核机制，需要尽快完善。尽管底线的范畴相对模糊，也是可以用来考核的，但需要与红线结合起来，构建一体化的考核机制。包括：第一，红线区考核。对于已划定的红线区，以不触犯红线作为重要考核标准。第二，对于非红线区，选择代表性且能明确低线值或底线目标的指标，作为考核指标。
在资源、环境与生态领域统一红线与底线内涵。红线与底线概念之所以出现混乱，主要是由于在资源、环境与生态领域有着各自的不同应用。如果不在几个领域同时规范，底线与红线概念混乱问题依然不能解决。实际上，在资源、环境与生态领域，底线与红线有着统一口径的基础，关键是规范提法，统一标准，避免各自为政。
总之，“生态底线”与“生态红线”两个概念既有区别又有联系，在政策法规的应用中，需要明确定位与区分。随着两个概念在生态文明建设中的应用越来越广泛，准确理解与把握这两个概念，也具有现实的紧迫性与重要性。
（作者分别为中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员）
【注释】
①刘琴：“‘生态红线’成了一团乱麻”，《环境教育》，2015年第4期。
②袁端端：“生态红线：概念未落地，部门争画线”，《协商论坛》，2014年第1期。
③苏同向，王浩：“生态红线概念辨析及其划定策略研究”，《中国园林》，2015年第5期。
④朱前涛：“耕地红线与生态红线概念比较”，《中国土地》，2015年第3期。
⑤汪自书：“城市生态红线的内涵及划定方法研究”，《环境科学与管理》，2015年第9期。
⑥Wen-Hai Lu, Jie Liu, Xian-Quan Xiang, Wei-Ling Song, Alistair McIlgorm. A comparison of marine spatial planning approaches in China：Marine functional zoning and the marine ecological redline. Marine Policy, Volume 62, December 2015, 94~101.
⑦左志莉：“基于生态红线区划分的土地利用布局研究—以广西贵港市为例”，广西师范学院硕士学位论文，2010年。
⑧“守住生态底线要靠法律红线”，《惠州日报》，2015年2月2日。
责编 /韩露（实习）
