【摘要】文章对我国农村社会养老服务体系构建中政府监管现状进行了分析；指出了政府监管存在的主要问题，包括：未构建社会公众信息反馈管理机制，存在基层监管考核漏洞，缺乏自身再监督机制，责任划分不明确等四个方面；提出了通过完善监督机制解决现存问题的建议。
【关键词】农村养老服务体系 政府监督责任 养老体系监督
【中图分类号】D26 【文献标识码】A
中国是世界上人口最多的国家，也是较早进入老龄化社会的发展中国家之一。但我国是在尚未实现现代化、经济还不发达的情况下提前进入老龄化社会的，即所谓的“未富先老”。另外，我国一直是农业大国，农民人口占总人口的80%，解决农村老年人的养老问题已经成为我国农村发展，乃至于整个社会发展的重中之重。
社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。①然而，长期以来城乡二元经济体制所带来的二元分割的社会保障体系，使得农村居民社会保障水平显著落后于城镇居民社会保障水平，带来诸多问题。②党的十八大强调要推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。明确提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，大力发展老龄服务事业和产业。
近年来，我国农村社会养老服务体系不断发展，传统的家庭养老、三无的五保户集体养老，逐渐转变为多模式养老，而在众多农村养老模式中，不断出现一些复合型的“政府+社会+企业+公益组织”或“政府+企业+后代+家庭”模式，还有“居家+集体医疗+公共服务养老”等模式，这样的混合养老模式，已开始从城市逐渐转移到农村，实现了农村养老模式不断与城市融合发展。我国农村社会养老服务体系不断发展，在此构建过程中，政府如何进行有效的监管，最终实现农村社会养老服务体系不断完善并与现阶段经济发展水平相适应是目前亟需研究的问题。
农村社会养老服务体系建设现状
基本养老保险在制度上实现全覆盖。目前，我国农村基本养老保险在制度上已实现了全面覆盖，农村年满60岁的老人只要缴纳最低保险费用后，就可以享受养老保障服务的补贴费用。农村养老服务体系对收费标准进行了明确的规定，而具体缴纳标准根据不同地区的经济发展水平决定。但在实际中，由于打工潮的不断出现，越来越多的人外出打工，他们户籍在农村，而工作却在城市。尽管在城市有城镇居民保险，但只覆盖本地城镇户籍居民；城镇中也有企业职工养老保险，但多数打工人员并不算是企业职工性质。因此，多数外来打工人员既没有在农村缴纳养老保险费用，也无法在城市缴纳城镇居民保险和企业职工业养老保险费用，这就使得农村养老保险体系在执行过程中存在一些问题。③
家庭养老功能逐渐弱化，农村社会养老服务体系不断发展。家庭养老是指在家里由家人照顾的一种传统养老方式，这是古代养儿防老的养老模式的延续。我国传统养老主要是家庭养老模式为主。但是，在社会转型期，一方面，随着家庭结构小型化的趋势和“空巢老人”的日益增多，家庭养老功能逐渐弱化。另一方面，随着我国居民生活水平不断提高，再加上越来越多的养老人员在需求层次上差异化加大，从而使得我国家庭养老模式不断变化。
近年来，我国城镇的养老模式已出现市场养老机构、旅游养老、按揭房屋养老、社区养老、居家养老、医疗机构养老、异地生活养老、宗教福利养老、政府机构养老等，这些养老模式在我国城镇不断发展，也正不断扩展到我国农村地区。未来农村老年人养老模式将逐渐转变为以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会化养老服务体系。各级政府不断加强社会养老服务体系建设，积极促进城乡统筹，把城镇的公共养老服务及新型的养老模式引入农村。另外，随着政府养老机构不断在农村发展，将促进我国农村社会养老服务体系不断发展和提升。
农村养老服务体系正在不断发展和提升。2006年，国务院颁发了《关于加快发展养老服务业意见的通知》，提出了养老服务业发展的新模式；2011年12月，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011~2015年）》，对“十二五”时期我国社会养老服务发展进行了统筹规划；2013年9月，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出了养老服务业的发展目标。有了较好的制度环境，各级政府不断加强社会养老服务体系建设，积极促进城乡统筹，把城镇的公共养老服务和新型养老模式引入农村。
农村社会养老服务体系构建中政府监管现状
农村养老保险制度实施的监管机制不断完善。2008年开始，我国新型农村养老保险制度正式实施，从而使得各省市都在积极构建农村养老保险制度，并根据实施情况进行了必要的监督和管理。在执行初期，由于居民对养老保险制度认识不足，很多农村人口不愿意缴纳保险费用。而随着政府补贴力度加强，每月能按时领到的保险金比原先缴纳的保险费更多，越来越多的即将满60岁的老年人不断缴纳保险费用，使得农村养老保险制度得以不断推广，得到农民的支持。为了不断落实农村养老保险制度，政府也建立了养老保险执行情况监督管理制度，安排专人定期对执行情况进行总结反馈。
农村新型养老模式运用的监督管理逐步加强。近年来，居家养老模式在农村不断推广，特别是在沿海农村人口集中地带，实现了老年人居住在家里，由家人照顾，而乡镇医疗卫生机构积极主动地进行老年人健康检查、疾病检查、营养膳食搭配、重大疾病上门服务检查、集体老年公共养老服务基础工程建设等。另外，农村新型养老模式不断涌现并实现了差异化服务。在这些养老模式不断发展过程中，政府也通过社会监督和政府监督，对其进行宏观管理，加强市场养老机构准入机制的建设，并对市场养老机构进行定期检查，尤其对其是否存在安全隐患提出硬性要求。
城乡养老保障建设一体化监管开始加强。我国农村养老与城镇养老已开始合并，构建新的城乡居民养老服务体系，将城镇与乡村养老服务体系实现并轨统一管理，目的就是消除城乡二元结构差别，实现城乡一体化的政府监督服务机制。我国农村与城镇养老模式的融合，实现城乡一体化发展是未来的发展趋势，更是我国养老管理体制改革的方向。
目前，我国各省市及地区都在积极进行农村养老机制与城镇养老机制并轨，实现统一标准，统一缴纳费用等级，实现保险覆盖范围全面且具体，最终享受的养老保险金额也是城乡无差别的。由于农村养老机制与城镇养老机制存在差异，并且在并轨过程中存在诸多问题，如何实现农村和城镇对应等级的差异金额的转化，在缴纳保险人享受保险时，其差异金额如何来源等，这些都是在并轨中需要考虑的问题。④
政府监管存在的问题
政府监管未构建社会公众信息反馈管理机制。目前，社会公众对养老服务体系的信息反馈往往没有渠道，社保局也没有信息反馈窗口；也没有建立基本的养老服务体系对外信息收集处理信箱，或是直接建立村社联落信息反馈点，笔者通过走访数个行政村级单位，都没有建立养老服务村民信息反馈机制。另外，在乡镇社区中，没有设置养老保险执行监督管理岗位，只有养老保险缴纳窗口和综合服务窗口，并没有公众信息反馈监督管理窗口的设置。
政府监管存在基层监管考核漏洞。在实际监督和管理过程中，政府对基层社会养老服务体系管理部门的考核制度建设不足，尽管有政府绩效考核标准体系，但由于农村社会养老服务体系还是新生事物，很多人员经验不足，对社会养老服务体系管理的内容不明确，对养老服务工作监督要点及需要注意的问题未引起重视。在这样的情况下，养老服务体系运营的监督主要是兼职监督，而非全职监督，使得监督考核不能成为重心和核心，出现较多漏洞，最终流于形式。
政府监管缺乏自身再监督机制。政府没有设立专职监督管理机构，而由社保局进行监督管理，其本身就是执行机构，这种既当裁判又当队员的监督方式本身就有问题。由于农村养老服务体系缺乏再监督机制，完全靠我国社会养老服务体系机构进行综合评估和预算，再根据实际缴纳的保险人员数量，和发放保险费用的人员数量及金额进行综合分析，然后针对其情况进行总体的判断和决策，最终使得我国农村养老服务体系的再监督与管理还存在执行不到位的现象。
政府监管责任划分不明确。由于我国农村社会养老服务体系包括居家养老、市场机构养老、旅游养老、异地养老、政府机构养老以及其它补充性养老服务的分支体系，这些体系的监督形式各不相同，例如：旅游养老服务体系，主要是加强老年旅游养老的功能布局和相关的配套服务，包括老年人旅游医疗服务、健康检查、生活饮食、娱乐休闲等配套服务，而在这里的监督主要是检查其有哪些人群参考了这种服务模式，需要哪些服务，市场上还缺少什么服务，或是在旅游养老过程中存在哪些需要政府解决的问题。而在市场机构养老中，需要监督其是否违法经营，有无营业执照，其提供的服务场所满足消防安全和公共安全、重大传染病安全标准是否符合管理要求。
另外，政府机构养老监督主要包括机构养老的服务标准、实际执行、服务项目存在的问题、服务人员信息反馈的内容，再加上相关监督机制是否合理等内容。总之，不同的养老模式，其政府的监督责任不同，然而我国政府对其监管责任不明确，不知道如何进行监督，使得监督和管理存在问题。
通过完善机制以解决问题
积极构建社会公众反馈机制。只有在政府相应的机构中设置相应的社会公众信息反馈的网点或部门，才有可能实现社会公众积极向其反馈养老体系在运营过程中存在的问题。通过信息反馈机构的设置，最终才会为公众信息反馈提供了基础和条件。在基础和条件建设就绪后，就需要进行积极宣传和推广其部门的作用，告诉公众对养老服务体系的信息反馈采取哪些途径进行收集和反馈，因此，需要制作《农村养老服务体系公众信息反馈机制指南》并发放在农村居民手中，让他们了解和掌握反馈要领，并积极通过引导各类信息反馈者向有关机构进行反馈，另外，在社会养老保险缴纳费用处应设置明确的信息反馈监督管理指引标，让其有信息反馈的人员积极进行到定点机构去反馈信息。
在执行过程中，各乡镇社保局、村社干部以及相关组织机构要积极支持相关的信息反馈建设，要通过各类人员实现监督和管理，使其信息反馈合理、规范、完整、及时，并防止一些人员不进行相关信息的处理和汇报，最终导致信息不能上传到相关部门，使得反馈的信息不能发挥真正的作用。
完善政府基层监管考核机制。作为政府基层监督考核机制，它是对基层兼职监督管理人员的一个工作考核的结果，更是对基层养老服务体系监督人员的综合考核。我国当前对基层监督管理没有建立明确的专职监督人员，对兼职人员的考核，笔者建议，应建立七三分离的百分考核制，即基本工作70%，养老服务体系监督考核分值为30%。通过这样的考核，使得养老服务兼职监督人员的考核公平和合理，并使他们引起重视，从而认真监督，收集各类相关信息，从而使得监督发挥作用。
另外，应该设定《养老服务体系监督及再监督人员考核标准》，通过量化标准的建设，使得每一项考核都得到落实，而不是虚空乱套。在考核中，要分析将养老保险制度执行监督的考核、居家养老服务体系的考核、旅游养老服务监督的考核、异地养老服务监督的考核、政府机构养老监督的考核等，这一些分支的考核需要通过相关的监督与考核来完成，最终要促进整个养老服务体系的监管都得到考核。
构建再监督管理机制。再监督管理机制，是基于政府监督农村社会养老服务体系基层监督的一种机制，它是对乡镇养老服务体系执行监督人员的工作再监督的一种机制。因此，笔者建议，应建立县级及其以上单位对乡镇及基层养老服务体系执行监督人员的再监督模式，通过县级以上单位派遣专职的专业人员实施监督，并定期形成监督报告，向领导进行信息反馈，从而形成再监督管理机制。该机制需要通过定期检查、不定期对基层监督机构工作进行审核和复查，找出存在的问题，有时还需要通过去现场进行认定和复核，从而使再监督工作能够真正发挥作用。
农村社会养老服务体系内容多，包括社会养老保险制度执行的监督，又包括居家养老的公共服务措施的监督和医疗服务的监督管理，还有政府基础养老工程建设的监督等，这些内容需要通过再监督来检查，以防基层组织作假，出现较多问题。而在旅游养老服务体系方面，需要加强对养老旅游基础配套进行检查和监督，还需要对旅游医疗服务进行监督检查，从而保证其顺利进行。而在政府机构养老方面要加强农村五保户的集体与乡镇养老院养老的监督，要检查养老人员是否健康生活，是否按指标进行膳食配给，且医疗服务和健康检查、娱乐服务等是否达标等。在居家养老方面，要加强医疗上门服务、集体公共医疗健康检查与服务、重大疾病护理等是否合理，还要检查其人员参与机构是否合理合法实施医疗公共服务。
明确政府监管责任。作为政府监督与管理，要明确自身责任，要严防将非政府监督管理的责任揽在身上，从而使其不能发挥正常作用。要将养老保险制度执行过程中监督责任明确，如执行不到位的监督、突发问题的监督、出现未执行或不执行的问题监督、养老制度执行过程中存在的难题。而在居家养老的政府监督责任主要是对居家养老服务体系的公共服务打造的监督、公共医疗服务的监督、老年人集中娱乐基础设施建设过程的监督、公共服务物资管理以及其它政府应该监督而防止公共资金流失的监督任务。在市场养老机构监督方面，要加强对机构的合法性、提供服务的公共标准、服务质量、服务的安全措施的检查等，特别是针对市场机构的竞争机制的检查，以防止恶性竞争引起市场养老服务体系构建不足。在旅游养老方面，需要政府对其服务质量监督、服务需求供应的情况进行监督，而对于其他的监督则根据情况需要进行明确。
（作者为济宁学院讲师、曲阜师范大学政治与公共管理学院博士研究生；本文系山东省人文社会科学课题“新型城镇化进程中山东省农村多元养老模式构建研究”的阶段性成果，项目编号：15-ZX-SL-07）
【注释】
①郑功成：《社会保障学》，北京：商务印书馆，2000年，第11页。
②郝敬京，梁斌，耿平：“借鉴国外经验发展中国农村社会保障法律制度”，《世界农业》，2013年第1期，第39~43页。
③陈玉光：“社区养老服务体系建设：国际经验与基本路径”，《新视野》，2013年第2期，第15~17页。
④柯晓朦：“社会养老服务体系的现状、问题与对策研究”，《云南社会主义学院学报》，2013年第2期，第15~16页。
责编 /韩露（实习）
