【摘要】传统的社区管理方式已经难以满足当前多元主体的城市社区治理要求，在传统基础智商的社区治理体制改革创新亟待推出。文章从城市社区治理的历史状况入手，探求其发展的历史原因和当前的问题表现，对多元主题城市社区治理体制问题形成原因探源。最终提出，一定的改善原则和基于多元主体的城市社区治理体制改革创新策略。
【关键词】多元主体 城市社区治理 体制改革 利益共生
【中图分类号】F294.1 【文献标识码】A
城市社区治理体制历史状况分析
近30年以来，随着政治经济体制的不断改革深入，城乡二元体制随着经济发展中间藩篱被打破；人口向城市迁移；城市化进程进入新的高潮，整个社会公共管理体制领域都发生了翻天覆地的变化，僵化保守的管理思维方式和管理办法显然已经难以应付目前多变的社会管理环境。由于我国的经济发展过程中导致的不同社会阶段的社会现实有较大差异，当前的多元主体城市社区治理也留有很多的问题。这些问题既是历史遗留的，也同样带有新时期时代的环境特点。
计划经济时期。传统计划经济时代的在社群常常以单位为基础，单位的福利分房为社群形成的主要原因，社群内部成员互相认识；隶属于同一单位；经济条件相对差异较小；社区综合环境相对简单，往往在社区内部发生矛盾的同时，能够依靠组织和邻居达到调解的目的。由于社区依附于单位，社群人员隶属于单位，在进行决策和安排上，单位具有较高的威信力，整个社群形成了高度的资源整合。由于计划经济时代个人服从组织的积极性较高，社会风气讲求以群体利益为重。在这一阶段内整体社群矛盾表现不突出，利益分歧相对统筹一体，总体表现较为和谐。
改革开放初期。20世纪90年代后，由于市场经济体制逐渐冲击传统的以单位为房屋建设的中心，城市涌入的人口数量加大；人民逐渐富裕；对于房屋的面积、质量、地段和社区服务的综合要求有所提高，传统的单位建房既难以满足庞大的购房群体的需求，也难以从根本上解决市场经济带来的群体对于房屋要求提升的结果。在这一阶段很多以购房为由形成集聚的陌生化社区。这一阶段也是当前多元社区逐渐形成的雏形，其中，由于房屋公共领域占用问题；社区内部垃圾处理问题；社区绿化覆盖面积问题；社区工作综合占用问题引起的一系列摩擦和矛盾也可以是作为前多元主体城市社区治理的典型问题。
当前经济高速发展时期。现今，由于社会经济管理体制的进一步复杂，社会分工和社会责任进一步细化，个体对于公共要求的逐渐提升，居民住户的个人意识增强，维护个体权益的法律逐渐出台等等因素的影响。当前的多元主体城市社区所遭遇的困境和问题也相当复杂，社区矛盾常常涉及多个管理主体，很大程度上也显示出多元主体环境下问题治理的困境和难题和亟待解决的综合环境特征。
多元主体城市社区治理体制的问题归纳
首先，社区治理难以从各方统筹，难以决策。社区内部矛盾的形成常常多种原因构成；一般来说可以分为居民和居民之间的矛盾，居民和房屋建造商的矛盾，居民和社区管理者的矛盾。居民和政策执行者的矛盾以及社区管理者和政策执行之间的冲突。从问题构成来看，背景相当复杂，在治理矛盾的问题上，常常出现各方固执坚持自己的利益，拒绝让步。在很长的时间内问题难以获得解决的共识，导致问题被无限期搁置。各方利益都共同受损。
其次，政府政策颁布不合理，社区群体利益常常受损。在社区内部的政策传达上，常常政府以政令颁布的形式为主，下达文件要求在市区范围内一部分不符合条件的社区在一定时间内进行整改，虽然政令颁布的出发点都是良好的，但是很大程度上，由于时间的限制、政令的强制性、政府部门对于社区施加的监管压力等，最终导致良好的政策和政令在实施的过程中变形。安徽某地要求小区内部杜绝违法小广告，由于限期时间短，检查要求严格，社区动员整个社区成员小广告进行遮盖粉刷，并且自行规定了罚款措施。虽然在治理小广告的效果上表现较为良好，但是极大的消费了社区居民对于社区管理者的信任和好感，破坏了社区居民与管理者之间的和谐关系。在以后的问题处理上留有隐患。而罚款等不恰当的措施，也容易让社区群体利益受损。政府政策颁布旨在希望社区更好发展，但是不合理的限期要求，以及自上而下的政令颁布也会导致社区群体利益受损。
再次，社区内部多数问题难以找到法律法规支持。在社区出现居民内部矛盾的时候，居委会和社区管理者进行调解常常以德育教育为主，强调息事宁人，以和为贵。在当时虽然能够缓解双方矛盾，但是，双方之间对于问题并没有解决的共识，同样也没有法理对于双方矛盾的责任界定进行判断。双方表面上虽然已经和解，但是摩擦的问题依然存在。居民之间长期共同生活，也极其容易再次出现类似的矛盾。仅仅以教育调节的方式并不能从根源上解决问题。在法律上也仅仅只有民法中的一部分规定能够宽泛地起到约束性作用，并不能彻底的针对性地解决社区矛盾。而一些地方的政令法规中也常常忽视社区内部矛盾。对于邻居之间的口角、公共空间的占用、噪音污染、建筑垃圾安置等的问题没有明确的规定和要求。这些问题虽小，但是从长远看来也能够影响邻里之间的关系，形成社区内部的不稳定和不和谐因素。
最后，没有合理的调节渠道，导致社群摩擦升级。在居民之间发生摩擦的时候，最常见的调解单位为居委会和当地的民警。前者常常以批评教育为主，而后者则以一定程度的罚款和拘留为主。由于社区功能的转变，居委会这一常见的调和调解团体逐渐被社区物业所取代，物业所管理内容则常常和社区收费，社区建设有关。在深入群众上所作相对不足。在群众之中的威信相对较低。从国外的多元主体城市社区建设经验来看，在调解渠道上，我国目前缺乏一些非营利的调解机构，缺少以社区居民为主的自发调解团体，也缺少具有自主意识发掘问题的热心社区成员。由于没有合理的调解渠道，问题被搁置可能会导致社群之间摩擦的升级。这也是当前多元主体视域下城市社区建设的困境之一。
多元主体城市社区治理体制问题形成原因探源
第一，社区主体之间利益分配难以均衡。多元主体环境中，利益分配问题是当前存在问题中最为主要的层面。社区的管理者、居民、政府等等多方要求之间，利益出现摩擦是正常的。但是，我国目前视域之下的多元主体社区环境中，摩擦却难以获得共识。各方利益在互相角逐中都拒不让步。居民坚持自己的居住利益，罔顾公共环境。社区管理者为了管理的便利和节省人工和成本，在一系列社区服务上偷工减料。政府则缺少规划的心血来潮的对于社区环境和社区水平提出要求。从目前我国的社区问题反映中发现，相当多的问题都形成于此。利益之间难以互相均衡是导致问题摩擦难以解决的首要原因。
第二，政府相关职能转变不到位。盲目的颁布政策，不经过调研就要求社区做出改变，是在传统思维指导下政府职能的表现。当前的综合发展阶段，社区最终是为了居民服务的，安居才能乐业。政府应该主动发挥自己的辅助措施，帮助居民改善社区环境，而不是下达硬性的规章制度要求社区做出转变。我国的政府是服务型政府。政府相关职能在管理中转变不到位，会造成一定的恶劣影响，甚至是居民的反感。故此，从政府相关职能要求上来看，政府需要提高服务意识，切切实实服务于民。
第三，立法和政策上出现漏洞和空白。作为一个现代新型国家，我国的法律制定还尚且不完善，由于我国人口基数大、人口素质较低，在一些立法上要求也比较宽泛，只能提供一定的参考依据。反映在社区管理上，则体现出了对于社区管理一系列的空白。在社区出现矛盾的时候无法可依，在我国逐渐走向现代化进程中，法律的空白与社会的综合发展始终是较大的局限。而一些地方在辅助社区管理中，也存在一系列不足。譬如在发布的文件上，大多数都为纲领性、概要性的文件，强调精神领会，而忽略实际操作。在社区发生矛盾的相关指导上，缺乏合理的手续和报备程序，不能够有效、高效的针对社区特殊问题进行处理。一定程度上给当前本就处于复杂环境的多元主体城市社区治理带来了麻烦。也让一部分参与多元主体城市社区治理的管理者缺少了参考依据。
第四，居委会等协调机构功能缺位。在传统的社群环境中，居委会扮演的角色是多种多样的，居委会既代表着社会道德规范要求，同样也深入社群实际，了解每一个社区成员的基本动态。在出现社区内部摩擦时，居委会的调解常常能够深入问题实际，从双方各自的角度出发，提出令双方都能够信服的解决方案，获得较为完美的解决结果。然而在当前的多元社会主体建设中，一部分居委会被物业管理所取代，居委会的实际功能被阉割。在调解问题上，物业管理者很难了解居民实际的生活情况和生活矛盾，而物业管理者平时远离社区环境，也导致在社区成员心目中的威信不高，难以调解矛盾。我国属于社会纽带之间联系性强的儒家文化社会环境，在人和人之间的交流上，具有同济认同的特性。居委会的功能比在现实中呈现的作用更为重要，居委会在当前多元主体城市社区中的缺失，也是目前多元主题社区矛盾调解难的原因之一。
多元主体城市社区治理体制问题治理原则探析
由于多元主体之间的关系相对复杂，利益牵扯较多，在对于多元主体城市社区管理体制进行改革的同时，首先应该明确改革的原则和方向，力求在公平公正的原则下，更有效率和谐地处理社群之间的矛盾。
第一，多个部门协同管理。在社区事件牵涉到多个部门的时候，首先应当坚持多个部门协同管理的原则，针对事实本身进行相互协调。共同督促事情朝着正常的方向发展，而不能够由于利益的分歧，责任的归属问题等等在协同管理中出现推卸责任，破坏法治，提出不合理要求等等问题。多个部门之间应该加强配合和联系，在发展过程中尊重矛盾事实，提出合理的政策和建议。在多个部门协同管理中，互相做好配合和表率的作用，坚持以人民利益为重、一切工作为了人民的工作理念。多个部门协同管理，促进矛盾相朝着谐方向转变。
第二，多方利益协调管理。社区内部的形成关系相对较为复杂，在处理社区事务的时候，常常涉及多方的利益。一定程度上来说，这也是社区内部难以管理的关键性原因所在。单纯的牺牲某一方的利益，常常会导致问题难以解决，并产生连锁反应。故此，在解决社区内部问题之前，首先应当尊重社区管理的现实，以社区建设的实践和社区共同利益为重。多方之间应该加强协调，在处理问题的时候以商讨代替命令。在以达到各个层面共识的基础上，对于社区管理进行改善。促成社区整体发展的良性循环，避免摩擦和矛盾的升级和激化。
第三，公共空间重点管理。在社区矛盾中，针对涉及到公共领域的问题应当加强重点管理。公共空间是属于整体社区居民的合理利益。一旦遭到破坏往往受损的也是全体居民。特别是在涉及到环境问题、噪音问题时，处理不当，尤其容易引起整体居民的不良反应，应当特别加强管理，在破坏整体居民利益之前，就实行应有的干预，将不良的影响扼杀在摇篮之内。
第四，社群主体自我管理。社群主体同样要发挥自我管理的主体意识，堵不如疏。强制性的管理手段在解决社区矛盾时可能会见效，但在总体管理上效果并不理想。并且强制管理手段增多之后常常容易导致居民和管理者之间的矛盾升级激化。一个良好的社区并不是通过行政命令手段达到的，而是多方主体精心维护的结果。在社区管理中，应该提倡主体的自我管理。居民遵守社区公德，维护公共生存环境。社区管理者，尊重居民个体利益，保护居民的合理权益。政府从居民实际生活意愿出发，辅助居民改善生存环境。非营利组织定期提供居民咨询，保障居民在社区生活中的利益不受损害。只有多元主体进行自我管理才能够最终创造合理的社区主体环境，保障社区个体自我发展的未来。
基于多元主体的城市社区治理体制改革创新路径
首先，发挥社区的“主人翁”意识，统筹各方为社区利益共同努力。面对社区内部矛盾形成的纷繁复杂的社会环境，解决的过程中首先应该承认各方都具有为自己利益伸张的权利，应该平等地利用约谈的形式，商讨合理的冲突解决结果。在日常的社区文化建设中大力弘扬社区的主人翁意识。推广为社区服务的意识概念。社区并非仅仅为居民所有，社区实质上是利益共同体的小型区域表现。故此，在解决社区问题时，应该采用合理的形式，如：听证会、演讲等等，给予各方以申辩的平台，提供各个不同利益群体之间换位思考的空间，敦促各方为社区利益共同努力，共同创造和谐的城市建设和谐家园。
其次，建设“服务型”政府，以当地百姓利益为重。在社区管理这一范围内，政府应该摆脱传统江湖思维的禁锢，应该将权力适当下放到社区，让社区具有一定的自治权。在文化宣传、区域绿化、社区整合等问题上，不应该过多的干预，应该由社区进行自我协调。在政府政策制定之前应该充分进行实地调研，考察居民对于当前社区问题的具体态度和理想的解决办法，适当地出台辅助文件帮助解决，而不是想当然的颁布政令。作为新一届服务型的政府，尤其需要要求自我尊重人民意愿，体现人民意志，以当地百姓的利益为主要追求目标。
再次，弥补法律空白，补充和细化当前社区政策。在目前日益复杂的社会局面中，社会问题日益复杂，作为多元主体的城市社区虽服务范围有所局限，但在深层次上表现的内容要求依旧相对复杂。故此，相关立法机构应该逐渐重视多元主体的城市社区矛盾，适当给予一定的法律指导和法律规范。对于一些难以解决的社区问题给予界定和解释，而相关的政府部门应该发挥指导作用。从调研结果和自主研究成果上给社区成员一定的政策指导。从地区的特点和人民的要求出发，深入实际，细化当前社区管理政策中模糊甚至是空白的部分，满足社区成员的综合发展需求。深入改变当前社区管理环境中的主要问题，从公平、合理、便利的角度上，维护社区的正常和谐发展。
最后，“以民治民”，推动社区自主发展。在治理上，应该提倡居民的自我管理。居民作为社区生活的主体单位，大量时间花费于集体环境之中。作为社区居民个体，其自身对于社区的建设和保护也是对自我利益的和谐保护。社区管理理应以居民为主。在遭遇一系列社区之间的问题时，应该给居民留有一定的决策和商讨的空间，充分发挥居民自我的主动性。利用居民的优势地位对问题进行深入探索，通过居民自我的平衡达到社区范围的平衡，综合促进社区的良好健康发展。在社区需要改善和变革时也应该充分听取社区居民的意见和建议，“以民治民”“民民自治”从而达到社区治理的总体和谐稳定发展。
（作者单位：长春理工大学法学院）
责编/于岩（实习）
