【摘要】推行权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是对国家治理的制度性回应。自国务院各部门公开行政审批项目归总清单后，各级地方政府纷纷公开各种权力清单，取得了一定成绩，但也存在现实困境。文章拟从地方政府推行权力清单的现实困境入手，以期为权力清单的顺利推行提供建议。
【关键词】地方政府 权力清单 现实困境
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
权力清单的法律困境
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以正式形式指出要依法公开行政权力列表和权力运行流程，在地方各级政府推行权力清单，但却始终没有以法律或者政府规范文件的形式对其进行界定，这就导致了在推行权力清单的过程中，产生了一些误读，使得权力清单与相关的法律法规产生了冲突。
权力清单定位困难。根据《决定》，权力清单应该是地方各级政府及其工作机构的权力列表和权力运行流程图。遗憾的是，目前诸如“各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批”、“行政权力进清单，清单之外无权力”的观念占据了舆论的主流，这无疑是公众乃至一些学者对于权力清单定位的误读所导致的结果，这些误读所带来各种各样的问题同样值得我们警惕。当前的一些观点，往往把权力清单的效力等同于法律，甚至凌驾于法律之上。《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》中明确规定：各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批。关于这一点，有学者表示：“不在权力清单中把一项权力公布出来，你行使的话就是越权，要承担责任。”而按照依法行政的要求，行政权只能来源于法律，行政权的使用必须服从法律，并受法律约束。②那么权力清单是否为法律呢？《立法法》、《行政法规定程序条例》和《规章制定程序条例》等相关法律对于我国法律、法规的制定做出了明确界定，通过以上的相关法律，则可以为权力清单的判定提供相应的根据。法的判断标准至少包括制定主体、制定程序、公布方式等多个要素，只要某一规范不符合其中任何一个要素，则从形式上可以断定不是法的形式。③而从当前发布的一些权力清单的情况看，是并不符合这些法的判断标准的。所以这样的观点无疑是本末倒置的，把法律置于权力清单之后，甚至权力清单隐隐在法律之上的趋势更是不符合依法治国精神的行为。
也有一些学者认为，权力清单应该定位为行政规范性文件，而实际上，权力清单并不适宜作为行政规范性文件，原因在于：一方面，根据《政府信息公开条例》第十条就可以看出，政府信息公开中，有关于行政许可与规范性文件属于不同的两个类别。另一方面，在当前公布的很多权力清单之中，往往都是通过网络的渠道进行公开，而没有以规范性文件的方式进行公开，例如已经公布的北京东城区和西城区的权力清单等。
那么权力清单的法律定位应该是什么？学者申海平的定位非常中肯且具有参考意义。他认为，权力清单应该作为一种把政府信息向不特定人群公开的行为，即主动的信息公开。原因在于，尽管当前各地方政府公开的权力清单，存在着各种各样的差异，但是其内容主要都有两个部分，即行政权力包含的内容、相应的信息和权力的运行流程，前者包括各项行政权力的名称、实施主体、实施依据等等，而后者则包括行政权力运行过程中的办理流程以及相关的步骤。
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的第二章“公开的范围”，对于行政机关应当主动公开的政府信息的范围划定了明确的范围。而之前提到那两部分则与《条例》的第二章内容有重合之处，其中第九条就规定，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息，行政机关应当主动公开；而第十条则规定，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可所需要提交全部材料目录及办理情况，县级以上各级人民政府应根据各种的职能范围进行重点公开。无疑，权力清单定位为政府信息的主动公开举措是非常适宜的。但是，时至今日，对于权力清单的法律性质和定位，有关部门仍然没有给出相应的正式文件，所以其定位模糊的困境依然存在。
权力清单的法律陷阱。由于之前所说的权力清单的法律定位模糊问题，则容易导致以下情况的出现：当一项法定的行政权力未列入到行政机关的权力清单时，无疑就会导致公共利益的损害。试想，如果一项行政权力未纳入权力清单，需要行使该行政权力时，行政机关就会囿于权力清单的桎梏而不能作为，而这种不作为则往往意味着对于公共利益的损害。
如果行政机关将不属于法律所赋予的行政权力纳入到权力清单之中，行政机关不仅要承担行政违法的后果，更会让公众对于政府丧失信任。虽然权力清单的范围要按照相关的法律、法规划定，可是实际上，则不可能完全避免将不属于自身的或者法律范围以外的行政权力纳入行政机关的权力清单之中，在这种条件下，就会产生违法行为。虽然目前还没有由于权力清单而使得行政机关违法的情况出现，但是这样的可能依然值得警惕。
当一些法律、法规制定出台或者改动后，并未及时地调整权力清单，就会导致该法律法规生效的滞后情况。这是由于权力清单的发布、修改同意也要遵循相应的程序和规章，所以在实效性上必然会滞后于法律法规。
权力清单的主体性困境
主体能力性困境。主体能力的困境体现在对于行政权力的划分上，推行权力清单本意是督促行政机关认真、积极地将其行政权力列入清单，从而使得公众可以更加容易地进行监督，真正实现“把权力关进制度的笼子”的目的。在理论上，如果行政机关能够在制定权力清单的过程中，按照相关法律、法规，认真、审慎地对于自身权力进行梳理并进行公开，实现对于行政权力的依法规范，这无疑是非常有意义的。但是在现实中，不同级别的政府所掌握的行政权力纷繁复杂，加之各级政府主体能力的有限性和差异性，要进行清晰、完全而且正确的梳理则是非常难以实现的。举例来说，根据北京市西城区和东城区分别公布的权力清单，可以发现，西城区为223项，而东城区则为416项。而根据《行政许可法》第14~17条的规定，包括临时性许可在内的行政许可仅能由法律、法规、规章设定。所以，同为北京市的区级政府，法律法规所赋予东城区和西城区的行政权力应该是相同的，但实际上的情况却呈现如此大的差异，抛开其他因素，不得不说即使是对于同一级别的行政机关，对于权力的完全而正确的梳理依然是巨大挑战。在这种条件下，印证了之前对于权力清单法律陷阱的担忧：即难以避免出现权力清单发生遗漏或者将本不属于自身的权力纳入到权力清单中的现象，这种权力清单与相关法律、法规的冲突无疑是对于依法治国的极大挑战。
在权力清单的运行过程中，行政机关本身的能力也遭遇到相应的技术困境。电子政务作为网络技术与行政权力的结合，日益成为现代监督行政权力的一种新兴方式，并且也逐渐为普通公众所接受，极大地提高了公众参与的积极性和权力运行的透明度。但是，在权力清单的运行过程中，这方面的努力乏善可陈。一方面，相关的网络知识比较缺乏，虽然网络平台方便快捷，但是要进行及时充分的利用，对于行政机关的工作人员特别是领导干部的自身素质就提出了比较高的要求，而让各级政府工作人员迅速适应这一新的工作方式也是难度不小。另一方面，网络平台的更新速度缓慢，内容陈旧。比如，义乌市虽然建立了权力清单在线监督系统，但是其页面大多为口号式的内容，内容和表达并不贴近公众，而其更新速度更是不敢恭维，以新浪微博的“廉洁义乌”（中共义乌市纪律检查委员会微博）为例，最近的更新是5月11日，距今已经长达一个月无更新，而5月11日之前的更新则停留在4月29日。如此低的更新速度和单薄的内容，该微博的关注人数仅407人就不足为奇了。
主体利益性困境。公共选择学派的代表人物布坎南认为：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”④根据传统的经济理性人假设，人性是自私的，并且无时无刻地不在追逐自身的最大利益，按照经济学家唐斯的话来说，就是“以既定的输入获得最大的输出，或以最小的输入获得既定的输出”⑤。在继承该假设的情况下，公共选择学派将其适用的范围扩大到行政机关使用行政权力以及公共政策的选择层面：即使在政治活动中，官员的行为也可以参照经济理性人。
布坎南还认为，公共决策的过程与市场过程一样，实际上同样是利益的交换过程，政府无法也不会完全代表公共利益。政府的大多数政策取决于官员、利益集团之间的利益冲突和协调，同时由于官员与普通人一样都在追求自身的最大利益，那么公共利益就被极大地忽视了。从这个角度也就不难解释在当前的权力清单推行中产生的种种现象：一些行政机构往往将很多无关紧要的，没有油水可捞的行政审批项目下放，而把所谓的“硬货”依旧攥在手中，追求自身利益最大化；同时，由于相应的权力往往意味着相应的责任，而往往存在很多责任与利益不对等的行政权力，这类权力往往也是被下放的主要对象，也从一定程度上催生了地方各级政府不作为行为的增加，抱着“多做多错，不做无错”的心态行使权力。
权力清单的参与困境
推行权力清单的目的在于晒权，即将各级行政机关的权力内容和权力运行流程向公众公开，使公众得以更方便地参与到对权力的监督中去，以期增加行政机关的透明度，将“权力关进制度的笼子里”。但在实际的权力清单的推行过程中，公众参与的水平不太令人满意，其中的困境集中在三个方面。
信任困境。阿尔蒙德认为，信任在公民进行政治参与的过程中扮演着重要的角色。正如他所说：“如果普通男女要参与民主的政治过程，他们必须有这样的感觉，即自己的参与是安全的，他们表达自己的政治见解不至于招来什么风险，而且相对于与其交谈的人而言，他们觉得自己是自由的。”⑥
阿尔蒙德认为，这种安全感就可以理解为“对于他人的信心”，这种信心在某种程度上可以体现为一种信任。而在我国，这种社会信任感的缺失不仅仅体现公民个人领域，即跌倒老人无人敢扶，车祸人员无人敢救等现象，也体现在对地方政府信任感的缺失。根据有关调查结果，对中央政府和中国共产党表示“信任”的公民比例为94.56%，对县/市一级政府则下降至68.67%，到了村委会/居委会这样的基层机构则跌至60.21%，⑦可以想象，对于一个信任度偏低的地方政府，公众的参与积极性无疑会受到相应的影响。而权力清单，简单的来说就是一个晒权的过程，其受众则是普通公民。
回应性困境。根据阿尔蒙德的研究，在五个国家表示能够影响地方政府的人当中，曾经实际尝试过发挥影响的，至少三倍于那些说自己不能够影响的人，由此他得出结论，一个人是否实际进行政治参与就与其实际经验有关，即与进行政治参与的结果有关，⑧这也说明对于公民政治参与的结果和实际经验往往可以强化或者减弱其政治参与的动机，从而改变公民进行政治参与的行为和意识。
从我国公民政治参与的结果来看，政府对于公众参与行为的回应并不令人满意，对公民的参与行为要么不回应，要么消极回应甚至威胁性回应，进行打压，导致公民政治参与的效能感很差，使得公民的政治参与意识降低。这方面有很多事件值得我们深思，如最近发生的广州区伯“被嫖娼”事件，作为一个长期坚持监督公车私用的草根人物，其在新浪微博的关注数达到了二十多万，具有一定的网络影响力，其在长沙跨省监督广州公安公车私用的过程中“被嫖娼”拘留，随后又被释放，虽然真相无从所知，但是不禁使人产生联想，如果公众的参与都是如此的回应，那么对于公众来说，参与的成本就太高了，其参与的效能感和积极性则更是无从谈起。而前文所述“廉洁义乌”新浪微博，则是回应性较差的代表之一，集中体现很多地方政府设置网络监督平台后表现：更新间隔长且不规律，对于监督无回应，更新内容口号式的动员居多，不贴近公众的生活，公众连阅读的动力都没有，更枉论参与其中了。
“搭便车”困境。新古典经济学家奥尔森将经济理性人作为其理论的逻辑起点，即个体总是在追求自身利益的最大化，成本—收益计算是个体行为最基本的特征。而产生集体行为的动力在于，一个集体中拥有相似的共同利益。在此基础上，他认为：“在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个人都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每个人想‘搭便车’而坐享其成。”⑨同时，他指出，即使排除了个人收益等物质利益，从社会关系角度看，集体的规模越大，集体成员之间的情感关系就越薄弱，社会性的激励因素影响也就越小。从奥尔森的理论看，就不难理解权力清单所遭遇的参与困境了，公众囿于住房难、上学难、看病难等生活压力，其精力和时间成本都往往投入到可以缓解压力的方面，无暇也不会将精力和时间投入收益较小的政府监督活动中，在这种情况下，“搭便车”行为无疑是一种符合成本—收益计算的行为。
综上所述，权力清单作为增强行政机关透明度，规范权力运行的重要举措，无疑是对于国家治理的制度性回应，也是建立服务性政府的一次积极的努力。而要克服当前遭遇的困境，无疑需要从以下几个方面进行努力：出台相应的法律、法规或者规范性文件明晰权力清单的定位，防止权力清单僭越法律情况的出现，在权力清单与法律相悖时，以法律为优先；提高行政机关工作人员的素质，努力克服主体能力的困境，与此同时，加强专家论证的力度，尽可能完善权力清单的内容，避免出现权力清单中行政权力的遗漏或者多余；最后，地方政府应当按照法律、规章、制度办事，防止“上面有政策，底下有对策”情况的出现，提高各级地方政府的公信力，使得公众信任地方政府。同时，加强对于公众参与的回应性，利用网络平台，完善公众监督渠道，使得权力清单与责任清单落到实处。
（作者单位：郑州大学公共管理学院）
【注释】
①吴光于：“行政权力进清单，清单之外无权力”，《新华每日电讯》，2014年10月20日。
②叶必丰：《行政行为原理》，北京：商务印书馆，2014年，第189~190页。
③申海平：“权力清单的定位不能僭越法律”，《学术界》，2015年总第200期。
④［美］布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年，第18页。
⑤［美］艾伦·艾萨克：《政治学：范围与方法》，杭州：浙江人民出版社，1987年，第283页。
⑥⑧［美］阿尔蒙德，维巴：《公民文化》，北京：商务印书馆，2014年，第224页，第156页。
⑦王丽萍，方然：“参与还是不参与：中国公民政治参与的社会心理分析—基于一项调查的考察与分析”，教育部2006年“当代中国公民政治参与的社会心理分析”项目。
⑨［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，2013年，第4页。
责编/韩露（实习）
