【摘要】在城市化建设的大发展中，公共利益表述模糊与界定不清导致了商业开发混入，非公共利益征收伪装；加之城市房屋拆迁制度法规缺失，强制拆迁、暴力拆迁等非法制化、非人性化拆迁方式才应运而生。为此，进一步完善城市房屋拆迁的制度法规、彰显公共利益征收的人性化都将具有十分重要的意义。
【关键词】公共利益 城市房屋拆迁 人性化 法制化
【中图分类号】F120 【文献标识码】A
只要有城市建设，就存在房屋拆迁；只要有房屋拆迁，就存在房屋拆迁背后所隐藏的利益博弈，无论是商业利益，还是个体利益，亦或公共利益，利益博弈的存在再正常不过了，它有时恰是城市发展及社会进步的内在促进与推动。但是，利益的博弈应该是有规则的，它既要有一个相对崇高的信念，即必须将人性化置于其中；又要有一个绝对公允的规则，即必须将房屋拆迁法制化，并进一步完善之。从过往的拆迁历史来看，拆迁人的强制性与暴力化还不是被广为诟病的主角，支撑强制性与暴力化的法制规范与操作规程才是问题的根本，它既发生在商业拆迁之中，也发生在基于公共利益的拆迁之内—尤其是后者，在公共利益的美好设计下，往往掩盖了公共利益侵占者、滥用者、盗用者超乎法制之上的利益贪图。这就更加说明城市房屋拆迁中人性化追求与法制化完善的必要性。
城市房屋拆迁中的要害问题分析
行政权力的非制度化越位。城市房屋拆迁中的政府行为之所以屡屡越位成功，有三个关键性因素：一是没有健全的法制可依；二是有法不依、以权代法、行政公权力至上；三是出于政绩或财政经济的需要而做开发商的代言人。1991年之前的房屋拆迁可以依靠个人的思想自觉以及对集体的总体服从，政治与道德的觉悟加上经济意识的淡薄，拆迁的制度虽然粗糙，但问题尚显简单。而至1991年和2001年的两款拆迁条例的出台，都突出表明了拆迁制度规范的必要性和重要性，至于2001年版的拆迁条例之所以诟病如潮，只能说明法制的不健全。在这样的状态下，政府以权代法、行政公权至上的行为特征也就难免暴露。而且，改革开放进入20世纪90年代后，中国经济发展迅速，政绩彰显的迫切性也让各级政府既要城市建设，又要经济提升，地产经济便应运而生，开发商成为政府的寻租人恰逢其时，导致拆迁中的矛盾、纠纷甚至刑事案件层出不穷也就在所难免。由于利益的捆绑，政府既是拆迁政策的制定者，又是拆迁人的寻租者，还是实施过程的监管者，对法制的超越轻而易举，那么房屋拆迁中的非制度化也就不可避免了。
拆迁实施的单向性与强制性。鉴于政府既是拆迁政策的制定者，又是拆迁人的寻租者，还是实施过程的监管者，政府在拆迁中的主导性与主动性造就了它的决定性地位，而被拆迁户大多作为普通的百姓，即使手持2011年的新拆迁条例，那么还有很多细节由于并不到位，也还是处于被动弱小的一方。
一方面，城市规划作为拆迁的前奏，政府是否和即将涉及到的被拆迁户进行了听证与论证的环节安排？是否将相关规划及赔偿方案公之于众并在反馈后再进行修正？是否是在双方协商达成意向并签约之后才进行拆迁动工？如果这些细节安排在先，还会存在后来的各种纠纷甚至案件吗？可见，拆迁环节的强制性是由拆迁之前的单向性而来，而单向性拆迁方案未经拆迁户认可，那么拆迁过程中的矛盾就会滋生并爆发。
另一方面，拆迁过程通常是强制性的。由于前一环节出现问题，强制拆迁、暴力拆迁便是政府顺利推行行政决策的唯一手段，尽管强拆者由原来的寻租人变成政府司法人员，但本质并没有变，制度的缺失必然演变为人治的方式，出现什么意外都有可能，比如程序混乱，不是赔偿后再搬，也不是搬出后再拆，而是把人从房子里拖出来后即行强拆。此外，由于单向性的决策及强制性的拆迁，后续的诉讼活动及赔偿纷争不断，并很难落实，被拆迁者的私人权益最终被违法侵占与剥夺。
公共利益的模糊与滥用。房产是私人财产的一部分，是个人利益的重要构成要素，对私人房产的强行拆迁就是对公民权利的侵犯，①但也只有出于公共利益的需要才是一种例外。与个人利益相对应的，就是公共利益，在2011年新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（即“新拆迁条例”）中，就提出了为“公共利益”，要对“被征收房屋所有权人”的合法权益予以保护并给予补偿的法律规定，这与2007年通过的《物权法》实现了对接与并轨。但《物权法》中对因公共利益而征收公民个人的房屋设置了严格界限，规定了公共征收应遵循的基本原则。问题是，由于普通立法中对公共利益表述的混乱与模糊，使得宪法中“公共利益”条款往往难以付诸实践，②而且相当容易将这一表述为人所利用。为了实现强拆—强拆对商业开发或者政府公权力的应用具有很大的吸引力，一方面，商业开发可以美化为公共利益需要，并利用规定中的“获得适当补偿后，必须配合拆迁，否则政府可以进行强制拆迁”这条规定而实施强拆；另一方面，地方政府也可以借口公共利益而滥用行政公权力进行强制拆迁。公共利益的模糊性成为公共利益被滥用的一把工具，拆迁利益博弈的天平必然偏离于被拆迁人的合法权益，并最终扭曲了公共利益。
公共利益的界定及其对城市拆迁的限定
公共利益的内涵界定。城市房屋拆迁中的种种问题与矛盾之所以和公共利益纠缠不清，就是因为公共利益是各种利益博弈得以实现的招牌，而这块招牌的模糊不清正是博弈者得以利用的切入点。2011年的新拆迁条例自然关注到了“公共利益”这一概念的重要性，并着重为“公共利益”进行了列举法表述。如果这次表述能够给“公共利益”以一个相对清晰的界定，那么剩下的问题就是进行审查的程序问题了，这将有效杜绝商业开发者假公益之名兴“强拆”之实。从字面上理解，公共利益即公共的利益，但公共利益长期以来却是一个高度抽象、争议很大的概念。③
边沁认为，公共利益并非独立于个人利益的特殊利益，而是组成共同体的若干成员的利益总和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会最大多数人的幸福。④边沁的概括至少有三个方面说的比较清楚：第一，说清了公共利益与个人利益的关系，二者并不矛盾，也不对立，如果可以分割的话，公共利益说到底还是个人利益的一部分，只是这种利益具有大家都认可、都需要、也都接受的共性，尽管每个人需要的程度不一样；第二，公共利益由国家的象征、社会的代表、公众的委托人—政府负责实现，并进行最大化的促进；第三，公共利益能够实现社会大多数人的幸福，而对少数人来说可能未必如此，但至少不会对个人现有利益造成损失。边沁的诠释基本能够作为我们对公共利益的理解，因此在新的拆迁条例中，通过列举式的立法模式给公共利益以阐释，应该是一大进步。
公共利益视角下房屋拆迁的正当性。法律针对私人财产给予了必须保护的规定，并划清了财产的个人权利与政府权利之间的界限，但对私人财产权的保护并不是没有界限的，在一定条件下，政府也可以对私人财产进行一定的限制或剥夺，国家的征收权就是对私人财产进行限制或剥夺的体现。⑤难道这和法定的私人财产保护权利发生了冲突？当然不是，只不过这一权利存在着一定的前提，即在国家不征收的情况下，私人财产权当然是神圣不可侵犯的。而问题的另一面还在于，国家的征收权是否是无限的呢？当然也不是。也就是说，国家通过法律的形式对私人财产权的保护不会是一句空话，国家根据需要而对私人产权进行限制或剥夺也绝不会随意而行，同样必须要有法律依据的存在。
首先，国家对私人权利的限制和剥夺要符合以下条件：第一，基于公共利益的需要；第二，公共利益的实施是必要的；第三，有法律的限制和要求。不难理解，公共利益是社会共同体各成员的利益总和，说到底还是出于对私人利益的考量与需求，是一种利益替代另一种利益的过程，体现在个人身上，也就是利益方式发生了转变。其次，国家的征收可能会对私人原有的利益形式—如房屋等—造成损毁，但赔偿作为一种弥补的方式，既保护了私人的利益成本，又无碍于公共利益的实施，也并没有使私人利益遭受无端损失。最后，政府的征收行为是在法律的规范和要求下实施的，其合宪性也进一步证明了房屋拆迁的正当性。因此，公共利益是限制或剥夺公民财产权的必须前提。
基于公共利益拆迁行为的限制与要求。公共利益的内涵界定能否达到一种清晰稳定的状态呢？答案是否定的。而且，随着经济的发展及社会生活的进步，相关公共利益的内涵与外延还会有新的增减变化。但是，这并不一定就会成为政府机关假公益之名行私利之实的理由或机会。有关公共利益的定义之争不会停息，而最有效的裁决莫过于对公共利益拆迁行为的程序性实施。公共利益的前提是公共性，既然是公共的，那就应该、也必须以公共参与的过程作为合法、合理、合情的程序，来进行相关的论证、反馈与修正，以审查公共利益的公益性、必要性与可行性，在保障公民合法权益的基础上，彰显出公共利益的公开性与公正性。新的拆迁条例在征求意见稿中就征收程序和保障公民诉讼权两个方面做了规定，从而保证了公共利益前提下房屋征收程序前、中、后三个阶段的衔接与完善。
城市房屋拆迁中的人性化追求与法制化规范
拆迁中的公共利益是必须准确设置的前提。城市房屋拆迁的制度化是对拆迁行为的法制规范，从多年来的拆迁纠纷案件及民众利益诉求来看，其心理不满与愤怒的指向其实并不是开发商，而是拆迁者，或者说是拆迁的授权者。是谁给了拆迁者如此的胆量与手段？当然是地方政府。可见，城市房屋拆迁的合理性与人性化决不能建立在政府公权力之上，法制化的完善才是解决问题的根本方式。那么，为什么这一问题这样难以解决？纯粹的商业拆迁反倒没有太多的冲突，说明问题的根源还在于政府公权力对法治规范的代替。为什么政府乐于以此作为行政方式？说到底还是利益的驱动，为利益而抛开制度，为利益而强制拆迁，为利益而暴力开道，以暴力换得暴利，这就是中国拆迁的最大特色。⑥不过，这还没有触及到问题的根底，拆迁纠纷的层出不穷还与一个概念有着很大的关系，这就是“公共利益”。
因公共利益难以界定，潜伏的纠纷与博弈才难以消声匿迹，但公共利益的模糊不清也许恰是地方政府所需要利用的一个前提，因为这个前提的存在，政府的拆迁才可以继续以强制的方式开道，并获得拆迁所带来的暴利。但是，公共利益既然是决定房屋拆迁方式的一个前提，那么它既可以作为政府继续进行强拆的幌子，也可以成为捆住公权力泛滥的绳索；如果能够准确设置好这个前提，那些过去十分棘手的问题也许就可以迎刃而解。新的拆迁条例的确在公共利益的界定上下了一番功夫，虽然还不尽完善，但已经迈开了第一步。
拆迁的法制化是对公共利益有效实施的规范。公共利益作为城市拆迁的前提设置，其目的就是为了甄别并规范城市房屋拆迁的真实属性。但这种判断仅依靠条例中的相关界定是不够的，条例中对公共利益的表述采取了列举方式，这很具体，也算详细，但必然存有漏洞，特别是随着经济社会的进一步发展与变化，公共利益的内涵与外延必将发生新的改变，原有的界定将会出现越来越大的出入。因此，才必须将公共利益的界定从纸面上的条例中拿下来，将之置于实际鉴别与论证的实际操作程序中，才能得到准确的结论。尽管如此，仍会存在纰漏或者随后的复审要求甚至法律诉讼，这要求政府还要有担责的意识、信心与能力。可见，有关拆迁项目是否确属公共利益的需要，必须经过条例依据、实际论证、反馈纠正甚至司法裁定等环节，才能将问题落实。而这样的整个过程安排与细节处理，都必须在法制的规范下进行实施与开展，以避免行政公权力的随意性操作。
从实际操作程序的前、中、后三个阶段来要求，对公共利益下的拆迁立法应注重以下几点：一是对公共利益的范围进行列举限定。新的拆迁条例已经进行了具体的列举，但还应结合定义法，并对似是而非的项目也进行重点列举，可能就会更加完整而全面。二是对公共利益的确认要通过审查、评估、论证、听证等环节进行，以做到程序的公开、透明、民主、公正。三是政府作为公共利益征收的主导者，也必须作为唯一的拆迁补偿主体并置身前台，依照条例规定对被拆迁者进行相当的补偿，补偿额则必须根据市场评估价来确定。四是发生的公共利益争执应交由司法部门裁决，以限制约束行政部门的公权意志及权利滥用，实现拆迁行为的法治化与规范化。
人性化是公共利益追求的终极目标。公共利益作为城市房屋拆迁的重要前提，只有经过法治的规范与执行才能使之成为公众的利益呈现。公众利益是人们自身利益的最大化追求，并因公共利益的实现和维护而将之交由行政权力，从这一角度说，公共利益的实现与维护不仅能够衡量行政权利的法制水准，而且能够检验行政权力的道德基础。较高的法治水准有利于行政权力的规范行使，厚重的道德基础有利于行政方式的人本追求；行政行为的规范化可以使公共利益的实现与维护更趋公正与合理，而行政方式的人性化则使公共利益的实现与维护更加和谐与温馨。因此，将拆迁的强制性与暴力性转向为规范化与人性化是和公共利益追求的终极目标相一致的。
人性化的城市房屋拆迁需要体现在三个与心理情感相关的层面上：第一是尊重。新的拆迁条例和《物权法》一样都要求必须对私人财产权予以保护，但产权的保护实质上就是人权的保护，对人权的保护就是对人本的尊重。强拆的本质除了是对法制的蔑视，自然还是对人权的践踏。第二是公平。在行政公权力支使下的强拆者之所以不会公平，就在于这是一场公权与私权的对决，弱小的一方肯定是被强拆者，如果将公权力从拆迁执行人的手上拿去，而代之以法制和人性，这样的对决就会消失，就会以人与人之间的公平关系去消解一切问题。因此，只有以法律和制度去约束公权力的行使，才能实现公权与私权的平衡，公益与私益的兼顾，⑦强者与弱者的公平。第三是共赢。公共利益本就是社会共同体共赢的利益结果，公共利益不会对任何个人利益造成危害，只会谋求利益的最大化实现；在社会公民享受公共利益所带来的幸福时，政府也拥有了更强的成就感与公信力，这对政府的公权力建设反倒是一种巩固，所以它是共赢的。
（作者单位：厦门大学法学院；本文系河南省科技发展计划软科学项目“中原经济区发展低碳经济的政策法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：132400410617）
【注释】
①②黄文浩：“公共利益视角下‘新拆迁条例’的问题与对策”，中国新闻监督网，2013年2月4日。
③⑤姜昭琪：“公共利益视角下的拆迁条例废改”，《福建论坛》，2010年第6期，第26~27页。
④［英］边沁：“道德与立法原理导论”，时殷弘译，北京：商务印书馆，2000年，第92~98页。
⑥唐忠民：“新征收与补偿条例应细化‘公共利益’”，《法学》，2010年第3期，第102页。
⑦姜明安：“公权与私权需要平衡“，《人民论坛》，2006年第16期，第36~37页。
责编 /韩露（实习）
