【摘要】我国环境公益诉讼实践中，环保非政府组织通过直接提起环境公益诉讼、为其他起诉主体提供支持、参与环境公益诉讼判决执行等方式，在多重利益冲突与权衡的环境公益诉讼中发挥了重要作用。文章试从经济利益与环境利益、私益与公益理论视角剖析环保非政府组织参与环境公益诉讼的不可替代性。
【关键词】环保非政府组织 公益诉讼 理论分析
【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A
工业化进程促使中国经济高速发展，日趋严峻的环境问题对环境法治建设提出了更高要求。在现有的法律框架下，仅靠环保机关行政处罚，甚至追究违法者的环境刑事责任，都不能从根本上解决环境修复等问题。环境污染现象过于普遍，环境修复成本巨大，公共财政不堪重负。污染治理成本实践中往往转嫁给公共财政，这是对公共利益的变相掠夺，通过环境公益诉讼，让污染者承担环境修复责任或者赔偿修复费用，不仅可以遏制污染发生，也可以给生态环境改善提供必要资金支持，从而推进生态文明建设。
公众是难以具名的不特定的多数社会成员，因此，拥有共同价值观的人们组成社会组织或参与符合自己价值观的社会组织进而参与公益诉讼，则成为可行方案。社会公益性的价值观使环保非政府组织成为重要的社会力量，可以填补公民个人、国家机关等主体不愿或不能涉足区域的空白。本文从环境问题治理、经济利益与环境利益、私益与公益视角分析环保非政府组织参与环境公益诉讼的不可替代性。
环保非政府组织参与环境问题治理
复杂的现代社会，一个行为可能致使不特定数量的人得到利益或遭受不利，如果将其结果作为传统的诉讼案件仅考虑两个当事人利益，显得不完备。风险社会中应以环境法制以应对环境风险为预期。当前的环境行政缺乏整体视野与思路，在规制理念、规制制度、规制机构和规制过程这四个方面存在着断裂。断裂的弊端可以通过统合环境风险行政规制工具的方式寻求解决，统合的可能进路有确定环境行政规制中的价值排序与优先顺位、充分的环境风险信息交流以及规制中市场手段的适用等①。在环境治理上，存在政府失灵现象。公权力异化的最大问题是地区利益集团的形成，具体表现为地方政府公共权力和生产企业的政经合谋所产生的利益集团。在集团利益驱动下，生态环境资源成为谋取私有化利益的工具。
哈贝马斯提出了“公共领域”理论，认为现代西方的市民社会是随着资本主义市场经济的发展而形成的一种独立政治力量的“私人自治领域”。它本身又有两个领域，即私人领域和公共领域，其中私人领域指市场经济系统，公共领域则指由私人构成的、不受官方干预的私人共同体，包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、新闻、杂志等非官方组织或机构②。基于“公共领域”的理论，社会上广泛存在的正式和非正式的、内在联系的、自我组织的社团应当在公共话题中承担积极角色，而公民个人和非政府组织（NGO）通过提起公益诉讼保护社会公共利益正是这一理论在法律领域的体现。③
在西方国家，从20世纪90年代以来，在环境治理问题的市场失灵和政府失灵与日益增长的环境权益实现需求之间紧张的张力驱动下，非政府社会组织逐渐兴起并成为环境问题治理的第三方力量。西方发达国家经济发展迅速，同时也带来了很多社会问题和生态环境问题，促使很多人在寻找解决对策时，将目光转向了公民社会，很多专家学者认为，非官方但是扎根于社会的民间组织，在处理问题的时候，比官方组织更加灵活和有效④。然而，我国社会中市民社会较多元化，但是却没有一个可以超然于政治系统之外。由于我国历来缺乏社会自治的系统，现有的团体身份、法律地位和功能都与西方国家的社会团体有所不同，团体性质（属于社会自治组织、民间组织或准行政机构）、组成方式、团体成员与团体之间的关系等均需要慎重规范。我国是传统中央集权国家，国家与社会高度合一。
公共治理的运行须以存在发达的社会组织、这些社会组织之间存在高度的信任、明确的法律制度保障为前提。奥尔森指出，“对组织进行系统研究的逻辑起点是他们的目的”⑤。公共治理的内涵主要表现为政府公共组织与公民社会之间的合作关系，但是我们不难发现他们隐含的一个基本假设前提—公民社会必须具有高密度的社会资本⑥。社会组织在公共治理中扮演了重要的角色，强化社会组织在环境治理中的主体地位，维护公众的环境权利，推动环境治理从“他治”到“自治”的转变，是必经之路。
以经济利益与环境利益为视角的分析
经济利益。罗尔斯提出了一种想象的图景：处在“原初状态”中的人们，在“无知之幕”的遮盖下讨论着正义诸原则。在几乎全然不知情的状态下，他们被要求全体一致地选出一些一般原则，这些原则将规定他们作为一个社会整体生活于世的条件。在这个过程中，他们会受到理性自利的驱动：每个人都寻求那些可以给他或她（不过他们并不知道自己的性别！）最大的机会来实现其选择的良善生活之设想的原则。由于被隐去了个体特征，罗尔斯认为，原初状态中的人们会选择一种：“最大化最小值”的原则。
一家工厂排放的废气弄脏了附近五户居民晾在户外的衣服。如果没有任何补救措施，每户居民就要遭受75美元的损失，加起来总共375美元。废气造成的损失可以通过两种方式来避免：或者给每户居民提供一个电动滚筒式干洗机，所需成本为每户50美元；比较高效的解决方案是安装过滤器，因为它只需花150美元就能消除总共375美元的损失。如果把享有清洁空气权赋予居民或者把排污权赋予工厂，结果是否会更高效？如果是前者，工厂有三种选择：排污并支付375美元的赔偿金、安装150美元的过滤器或者购买总价250美元的五台电动干洗机给居民。工厂自然会安装过滤器：这是最经济的解决方案。如果存在排污权，居民也有三种选择：忍受375美元的集体损失、花250美元买五台干洗机或者花150美元买过滤器给工厂。这样，居民也会选择买过滤器。因此不必考虑法律权利的分配就能实现一种高效的结果。这种假设基于这样一种观点，即居民为与工厂磋商而集合起来不会蒙受损失。科斯把这种情况称为“零交易成本”。然而，现实生活也许比这个简单的例子所说的要复杂得多。⑦
在此过程中，不可避免地要产生某些成本。科斯定理最直接的形式也许可以表述如下：当交易成本为零时，有效率的结果就会出现，而不管法律规定如何。
环境利益。过去，经济发展水平相对落后，人民的物质水平也相对匮乏，大部分人对于环境资源的诉求不高，而是将经济利益放在最高位置。但是现阶段，在经济发展迅速的基础上，再去回顾我们的环境资源上，可以发现环境资源中一样也存在着生态利益和其他性质的利益。并且很多学者指出环境利益的发现和享受是一个逐渐深入动态平衡，而不是平行产生的。
人权经历了三代。第一代人权大多是消极的公民和政治权利，由17、18世纪英国政治哲学家如霍布斯、洛克和密尔发展形成。第二代人权主要包括积极的经济、社会和文化权利，比如受教育权、获取食品或者医疗服务的权利。第三代人权主要是集体权利，这在《世界人权宣言》第二十八条已有所体现，该条宣布“人人有权享受本宣言所载权利与自由可得全部实现之社会及国际秩序”。这些“连带性”权利包括社会经济发展权利，分享地球空间、科技信息并从中受益的权利以及享受健康环境、和平和人道主义灾难救济的权利。
在严重的环境问题和生态危机出现时，环境权理论才被提出。这种被界定为人们在优美和舒适的环境中生存和发展的权利在产生之初就被认为是“第三代人权”，它的产生是人们反思以传统财产所有权为核心的权利体系的结果。环境权的产生根源于市场机制对于环境保护的无功能。环境利益作为合法利益，其具有人身利益和财产利益，这些利益中既包含了私益性，也包含了公益性。
小结。法律不产生利益，不要指望法律产生新的利益。法律只对现存的利益或者进行确认，或者予以肯定，或者予以否定。也就是说法律是现存利益需求的一种反映，法律不能主动地创造利益。法律只是对现存利益进行分析，进行利益识别。识别是两个层次：正当性利益和非正当性利益；合法利益和法律未规定的利益。法律未规定的利益好多并不是不正当利益，只是法律未保护而已。波斯纳发表的论文《对于法的经济学方法》指出：司法过程中，参与者的行为可以效用最大化，法律程序和法律制度都要受到经济效益的影响，经济分析的方法对于法制改革和法的研究是有着重要意义的等。环境司法救济是经济利益和环境权益的平衡问题，必然触及地方企业经济利益和地方经济发展，这是对权益博弈更加扑朔迷离。
目前，经济发展激励和环境治理政治压力构成了地方政府的双重激励机制，这导致地方政府公共权力的运行机制发生了重大变化，基本上形成了三方利益博弈的格局：社会（个人）环境利益、企业经济利益和政府政治利益。在利益实现方面，利益的组织性程度是权益实现关键。在这个基本利益博弈的场域中，不同的社会主体利益实现的组织能力极不对称：社会和个人是未经组织的潜在利益集团，而企业和政府都是高度组织的利益集团。在缺乏必要的公共权力监控机制和地方经济利益的驱动下，公共权力和地方企业经济的结盟似乎就是再自然不过的逻辑结果。
以私益与公益为视角的分析
私益。环境权包含了公权和私权，所以传统私权救济和私益保障为主的侵权救济机制无法对环境权益侵害的所有类型加以涵盖。私权被侵害，权利人可以获得法律救济，途径主要是依靠传统侵权救济机制来实现，而体现环境公益属性的环境权利则超过了传统侵权救济机制的范围。
在传统的私权理论和制度体系下，权利设计是以保障和实现个体权利为中心，个体基于趋利避害的本性都极力维护自身的利益，防止自身权利受到侵害，并尽量依仗其权利攫取更多的利益。在这种利益攫取的过程中，由于环境公益的共享性导致权利和义务存在严重的不对称性，致使个体忽视环境公益，在实现个人私益过程中导致了环境公益的损害。
本质上，私权源于个人的尊严、安全和自我实现的内在需要。权利具有有限理性、机会主义等人性本质，扩张是权利的本性。而权力，不管是从霍布斯的丛林法则出发，还是从洛克的自然状态出发，都源于权利—公共权力是社会个体权利的集体性让渡。可见，公共权力为权利的存在而存在，权力只有建立在权利基础上才具有正当性和合法性，权力和权利之间有一条相对清晰的边界，即权利之间如果能够自我协调和自治，那么，权力不得干预。但是，权力和权利之间总是存在非对称性。这种非对称性是权力越界入侵权利自治疆域的重要原因，因此，权利和权力之间总存在某种结构张力，这种张力使得权力的制衡和规制成为社会良性运行需要解决的问题，也是公共治理理论诞生的逻辑起点⑧。没有公共利益，个人权利无法实现其既定目标。
公益。公益首先是相对于私益而言的，从对立层面看，通常来讲典型的私益必然不属于公益，如一旦属于一个人的财产所有权，当然不可能是公益。而且，在位阶上，公益要高于私益，在公益与私益发生冲突时，公益优先是现代民主国家的一项基本原则。当然公益优先的前提是合理界定公益的范围。从统一的层面分析，是指在一些特定情况下，私益可以转化为公益，如因一个人的人身、财产权受到侵害而进行求偿属于私益，但是如果某个区域，成千上万的不特定的社会成员因受到环境污染而主张权利，那便是公益，同样的利益内容，仅仅是因为权利人人数的多寡也可以使纯粹的私益转化为公益。
吕忠梅教授认为：作为环境侵害的不利后果，环境侵害包含了“对人的损害”和“对环境的损害”，前者是对人身、财产造成的私益损害结果，一般可以通过传统的民事侵权责任进行应对，是为“损害赔偿”；后者则是对公益造成的不利后果，不仅在民事实体法上无法获得保障，即使通过现行的民事诉讼和行政诉讼的途径亦无法得到弥补。
小结。社会秩序依靠系统化社会规范体系来实现。社会开始有了利益集团之间的分化。2002年，朱镕基在中国政府报告中使用了弱势群体，并且公开表明了中国出现了强势群体和弱势群体，这是一种阶层的分化。一旦，利益群体和阶层分化出现，就会出现不同的利益诉求，所以我们可以了解到，中国人的价值取向开始多元化⑨。综观我国现行的法律体系，最为明显的问题就是对不同利益诉求无法进行融合，也无法调整目前的分散情况。如诉讼得不偿失，诉讼会成为诉累，法院对环境纠纷的裁判，无疑将影响当事人对诉讼的预期，尤其对受害人而言。一个环境公益诉讼判决与救济是否成功，取决于侵权行为人感受到加害行为的成本增加，使其认识到必须作出合理的回应即因违法成本高而主动放弃实施污染行为，否则会因环境公益诉讼程序的启动，导致责任追究等利益衡量上的不经济。
当这个社会变得更加多元化，各种不同的利益诉求和价值观都开始公开表达时，我们不应该、也不能够只强调某一种特定的价值。制度的改变是可以通过移植和重新设计来进行的，但价值观的改变却不得不采取洗脑或者灵魂深处爆发革命那样的方式。因此，体制转型的着眼点或者重心应该从价值观转到制度框架上来。我们要着重发现和建构一个可以转移的、可以进行技术处理、可以实现预期目标或功能的制度框架。只有确立了这样的制度框架，在某个道德共同体中被排斥的价值才有可能彰显，才有可能在说服力的竞争中逐步壮大并对原本相异的社会产生影响。
（作者为三江学院法律与知识产权学院副教授；本文系江苏高校哲学社会科学研究一般项目“环保非政府组织参与环境司法研究”阶段性成果，项目编号：2014SJD230）
【注释】
①刘超：“环境风险行政规制的断裂与统合”，《法学评论》，2013年第3期。
②赵梅：《美国公民社会的构建》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第8页。
③徐卉：《通向社会正义之路》，北京：法律出版社，2009年，第68~69页。
④郭道晖：“公民权与公民社会”，《法学研究》，2006年第1期。
⑤［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，1995年，第5页。
⑥李惠斌：“什么是社会资本”，载李惠斌、杨雪冬主编：《社会资本与社会发展》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第12页。
⑦［英］雷蒙德·瓦克斯：《法哲学：价值与事实》，谭宇生译，南京：译林出版社，2013年，第68页。
⑧吕忠梅等：《侵害与救济》，北京：法律出版社，2012年，第233页。
⑨季卫东：《大变局下的中国法治》，北京大学出版社，2013年，第89页。
责编 /许国荣（实习）
