【摘要】不动产的“登记错误”和不动产的“错误登记”的范围和含义不同，应该进行区分，不能混同使用。从法律法规的效率级别来讲，不动产登记的立法还应当从行政法规级别上升到法律级别，而不应当止步于《不动产登记暂行条例》这一行政法规级别，这对真正实现不动产统一登记具有重大而深远的意义。
【关键词】统一登记 登记错误 国家责任 赔偿限额
【中图分类号】U698.8 【文献标识码】A
2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）开始正式生效，《条例》按照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定实行不动产统一登记制度。因为我国《物权法》赋予了不动产登记以登记生效的效率。因此，不动产登记机构的登记错误就意味着权利人的不动产物权得不到充分证明或经过错误登记后而不复存在。在一个不动产登记拥有公信力的国家，为保护善意第三人和不动产物权人的合法权益，重视登记错误赔偿机制的建立和完善是无比重要的立法任务。
《条例》制定的目的就是让不动产登记有个统一的法律依据，因此这一法律文件应制定得科学有效、详细具体以适应我国不动产登记实践的需要。然而，该《条例》并没有详细具体的规定登记错误的赔偿责任，比上位法物权法的相关规定更为粗糙，不具有现实操作性。对登记错误赔偿责任的规定，更是语焉不详，竟然直接规定依照《物权法》的规定承担赔偿责任。笔者认为作为下位法的《条例》应坚持“立法宜细不宜粗的原则”，这样以来才符合制定下位法的目的。本文就《条例》中对于登记错误的赔偿责任进行研究，以期对未来不动产登记法的出台有所裨益。
不动产统一登记的立法层级应为法律
根据《条例》的规定，不动产统一登记中的“统一”是指登记依据、登记簿册、登记机构、登记内容、登记程序、信息平台的“六个统一”。要实现这六个方面的统一，需要在不和物权法中不动产登记规定相冲突的前提下，制定详细科学有效的法律法规来实现我国不动产统一登记的终极目标。虽然《条例》由国土资源部进行起草，并由国务院审议通过和公布，从法律渊源和效率层级上来看属于行政法规。我国《物权法》第十条规定可以由行政法规对不动产统一登记进行规定。而且根据中华人民共和国《立法法》中的第五十六条的规定，为执行法律规定需要可以制定行政法规，即为了执行物权法的关于不动产统一登记的规定而制定。因此《条例》的制定不仅符合《物权法》的规定也符合《立法法》的规定。但由于目前《条例》的内容过于粗糙，很多规定不具有可执行性，因此统一不动产登记将难以很快实现，以登记错误赔偿责任为例。原因如下：
第一，权力的行使离不开责任的承担，而要想规范权力的行使防止权力滥用，就要使权力在依法监督下运行。现实中《条例》无疑应起到监督和规范不动产登记的作用，然而《条例》中关于赔偿责任的规定太过笼统而不具有实际操作性。因此至少在登记错误赔偿责任上无法起到统一。《条例》第二十九条对登记错误的赔偿责任没有做出任何具体规定，而是直接指出依照《物权法》的规定承担赔偿责任。本身就是由于物权法对不动产登记的规定过于简略而不具有执行性，所以欲制定本以为可具执行性之《条例》，由此便形成悖论。另外，《条例》第三十五条规定本条例颁布前的不动产登记行政法规和本条例不一致的，以本条例规定为准。荒谬之处在于我国目前并没有其他行政法规对登记错误赔偿责任作出规定，因此，根本不会出现同位阶法规之间不一致或冲突的情形。
第二，与上位法相比较不难发现，《条例》作为行政法规难以与其他有关不动产登记的法律形成有效对接。《条例》的第一条就指出了立法方针和立法根据，其中指出本条例是依据《中华人民共和国物权法》而拟定。目前，我国物权法已经有《森林法》、《草原法》等许多法律对不动产登记的规定。可惜的是这些法律中都没有规定不动产登记错误赔偿责任。现状是，《条例》作为执行这些法律中关于不动产登记的规定而制定，但在内容上却是对上位法进行了实质修改。当上位法和下位法发生冲突时，自然会排除作为下位法《条例》的适用。
第三，与一些下位法相比也不难发现，《条例》关于登记错误赔偿责任的规定也更为粗糙和不具有可执行性。例如作为下位法的《房屋登记办法》中就不仅对房屋登记错误赔偿责任进行了规定，而且对错误的范围和情形进行了一一列举，使得现实中无论是不动产申请人还是不动产登记机构都能很清楚的知悉自己的权利义务和责任。较之《条例》的规定要具体和详细许多。而此时根据“上位法优于下位法原则”排除规定详细且具体的《房屋登记办法》的适用明显不符合逻辑。
综上所述，不动产登记机构登记错误的立法层级应上升为法律层级。《条例》的出台只是不动产登记立法的一个过渡阶段，最终要想实现不动产统一登记的立法目的，只有让全国人大及其常委会接过不动产登记的立法任务，制定详细、完善的不动产统一登记法，才能和《物权法》在同一效率层级上，才能依据新法优于旧法的原则排除其他零散的有关不动产登记的法律法规的适用，才能真正实现统一不动产登记的立法目的和统一不动产登记错误赔偿责任的规定。
不动产登记错误的含义及其性质界定
“登记错误”是指掌管不动产登记的行政机构在登记的过程当中，由于种种自身的原因，致使登记簿上记载的信息和现实中真正的权利人信息不符的情况。而“错误登记”是指不动产登记簿所记载的权利人与真实权利人之间脱节。那么这样看来，很显然“登记错误”就是导致“错误登记”的众多原因里的一个。导致错误登记原因纷繁复杂且不一而足，有的是申请人或登记机构单方原因造成的，也有的是双方共同造成的。例如登记机构和申请人为了谋取私利恶意串通进行错误登记来损害第三人的合法利益。所以我们万不能将“登记错误”直接等同于“错误登记”。弄清二者含义有利于矫正我国《物权法》第二十一条第二款将二者混合使用的错误以及国内部分学者对二者的误读。《物权法》第二十一条第二款关于不动产登记错误赔偿规定中的第二个“登记错误”使用不准确，因为我们不能要求申请不动产登记的人承担属于不动产登记机构承担的赔偿责任。因此该条第二款第二个“登记错误”应使用“错误登记”才准确。我国的一些学者们的错误解读体现在，有些明明是想研究和讨论不动产登记机构“登记错误”赔偿责任的，却词不达意的告诉读者在研究和讨论不动产登记机构“错误登记”的赔偿责任。例如，一篇题为《论不动产登记机关错误登记赔偿责任》的论文摘要中写道：“物权法第二十二条第二款明确了不动产登记机关错误登记的赔偿责任, 不仅为因错误登记而遭受损害的受害人提供了相应的救济途径……”。此即没有区别“错误登记”和“登记错误”。
如果我们想要明晰登记错误赔偿责任之性质，必然就要先研究和讨论不动产登记行为的性质，可以说不动产登记行为的性质在一定程度上决定了登记错误赔偿责任的性质。如果将不动产登记行为的特征定性为私法特征，则处于下游的登记错误赔偿责任的特征便是民事特征。如果将不动产登记行为界定为公法行为，则处于下游的不动产登记错误赔偿责任的性质便是行政责任。由于《物权法》中并未指明登记错误赔偿责任的性质，再加上责任性质的界定直接影响着人们正当权利的救济，由此关乎人们利益极大。所以行政法和民法学界的学者们一直争论不休并且悬而未决。而在笔者看来如果将登记错误赔偿责任的特征定性为行政责任而进行国家赔偿则对保护真正权利人或善意第三人的权利更为有利。理由如下：
第一，如果将不动产登记行为界定为民事行为界定为民事责任则不符合我国目前的民法体系，因为我国民法法律关系建是立在平等主体的基础上的。而不动产登记机构和不动产申请人之间明显是两个不平等的主体。若作为行政法规的条例将不动产登记行为界定为民事行为则和我国现有的民法系统相冲突，那么作为下位法条例中的相关规定自然是无效的。所以不动产登记的特征难以确定为民事行为，下游的登记错误赔偿责任显然也不能确定为民事性质。
第二，虽然诚如部分学者所说，国家赔偿责任的赔偿范围在整体上要比民事赔偿范围窄一些。但登记错误造成的损失多为直接的财产损失，而《国家赔偿法》第三十二条和第三十六条规定了支付赔偿金是主要的赔偿方式，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。同时，《侵权责任法》第十九条规定，侵害他人财产造成的损失应该按照事发时的市场价计算确定赔偿的数额和标准。因此此规定也表明财产损害的赔偿范围是赔偿直接损失，①因此将国家赔偿法和侵权责任法第十九条的规定进行比较可知，侵权责任法和国家赔偿法在赔偿范围大小不一致并不影响登记错误的受害人进行权利救济。
第三，虽然合同法的赔偿范围是包括未来可得利益在内的，但适用合同法赔偿范围的前提性条件是合同须依法成立，合同依法成立首先要求合同双方是平等自然人或法人组织，很明显登记错误赔偿赔偿责任双方并不是平等的主体。因此不能简单以合同法赔偿范围较国家赔偿范围要广来否定国家偿赔责任的有效性。一方面，不动产登记申请人和登记机构之间是不平等的，不动产能否进行登记也不是由双方当事人意愿所决定的，只要申请人的材料符合法律法规的规定、并且申请人也缴纳了登记费用，登记机构就必须予以登记。另一方面，不动产登记申请人和登记机构之间也并非公平的市场交易关系。因为不动产登记双方不是平等的市场主体，所有对于登记费用的价格和价格的高低，双方都没有权利进行协商，即双方对价格达成一致包括高于或低于物权法规定的价格都是无效和违法的，也就是说登记费用的收取只能根据物权法的规定实行按件收费。不动产登记机构即使为了抵销自己可能承担的高额登记错误赔偿责任的风险，也不可以和权利申请人商议按照标的物的价值比例来收取更高的登记费用。所以，不动产登记双方当事人之间并非民事关系，当出现不动产登记错误时，也不能适用合同法关于违约责任的赔偿范围。
第四，对登记错误受害人的损失进行国家赔偿，无论从诉讼程序方面还是从降低受害人受偿不能的风险方面都更为有利。首先，就诉讼程序而言，在理论上行政诉讼程序主张保护权利的周期要更短。特别是，第一审民事诉讼程序为六个月，二审程序为两个月。相比较而言的是仅三个月的一审行政诉讼程序，并且行政诉讼二审程序为两个月，再加上两个月的前置程序。在理论上民事诉讼程序虽然无前置程序，但一审程序较之过长。由此，可以简单判断行政诉讼程序对受害人主张保护权利并无不利。其次，国家赔偿对受害人来说比民事赔偿更有保障，因为国家财政是国家赔偿的强大后盾②，受害人申请执行更有效。在一般民事赔偿案件中，容易现侵权人财产不足清偿、故意隐匿或转移财产、甚至出现侵权人下落不明等情况。由此造成受害人申请执行不能。最后，现实里人民法院对涉及登记错误赔偿责任的案件几乎都采用行政诉讼、国家赔偿的处理方案③。因此若将登记错误赔偿责任的性质定性为民事性质是需要强大的理论支撑和实践基础的，至少目前司法实践中司法机关是不否定其为国家赔偿责任性质的。
不动产登记错误赔偿责任的赔偿限额
正义是法律的基本价值之一，从本质上说，正义体现在平等、正义等具体形式的具体形式上。这就要求权利的行使和义务的履行也应具有对等性。虽然我国《物权法》第二十二条没有规定不动产登记收费的具体标准，但至少明确了登记机构享有对申请人进行收费的权力。既然不动产登记机构有对不动产登记进行收取一定费用的权力，那就有相应的义务需要不动产登记机构履行，即当不动产登记机构登记错误时需要对受害人进行赔偿的义务。然而，一方面不动产大都价值巨大，另一方面现实中不动产登记收费则十分低廉。这时要让收费低廉的不动产登记机构承担如此巨大的赔偿责任，则有失权利义务的对等性，造成权利和义务的失衡。因此对不动产登记错误赔偿额度进行必要限制就显得十分必要了。
为执行《物权法》第二十二条的规定，国家发改委、财政部发布通知规定：“住房登记收标准为每件80元；非住房房屋登记收费标准为每件550元”。较之不动产本身的价值，这一费用应该是很低的。如果不动产登记费用的高低和不动产登记机构登记错误赔偿额的高低要实现平衡的话，则让登记机构承担无限赔偿责任的前提应是允许不动产登记机构收取较高的登记费用。国内有不少学者提出借鉴台湾的立法经验，从不动产登记费用中提出一定比例的费用（台湾地区是提取百分之十）建立登记错误赔偿金制度。先不论是否合适和科学有效，我们首先应看到的是台湾地区不动产登记收费是按不动产价值的比例进行收取，收费较高，具有可行性。而大陆地区是按照计件收费完全不同，收费低廉，再此基础上哪怕再提出百分之十或者更高比例的登记费，都因数额太小而显然不具有现实意义。因此在不改变计件收费的模式下，建立赔偿金制度是不具有可行性的。
因此，登记费用在高低之间的拿捏成了解决这一掣肘的关键。登记费用过高则易使登记程序成为少数人才能享有的“奢侈品”，无异于将登记制度“束之高阁”④。而登记费用过低则根本不能满足高额赔偿的需要。为避免登记费用过高或过低，香港特区政府对登记赔偿限额做出了具体明确的规定，即每宗不超出3000万美元。而且国际社会也有很多国家在遇到大型航空器、铁路车辆等不动产的登记错误赔偿时也采取了类似做法。因此笔者建议《条例》中应该增加登记错误赔偿的最高限额，最高赔偿限额的确定应结合区域经济发展水平来合理确定。例如结合上海地区较高的经济发展水平和较快的经济发展速度可以确定上海地区最高赔偿限额限定在每年3000万元以内。另外，对不动产登记机构设置赔偿限额目的并不是为了让不动产权利人承担更大的风险或责任，因为较之登记机构不动产权利人还可以通过物权法规定的依法申请变更登记或异议登记来保护自己的权利，并且随着不动产统一登记制度的逐步完善和成熟，不动产权利人可以很容易也很方便的在不动产登记信息管理平台上查询到自己不动产信息，一旦发现错误，就可以行使物权所规定申请变更和异议登记的权利。
（作者单位：上海大学法学院）
【注释】
①张新宝：《侵权责任法》，北京：中国人民大学出版社，2010年，第105页。
②王达，于静：“物权法中不动产登记的行政法效力及其赔偿问题（下）”，《中国房地产》，2007年第8期。
③刘保玉：“不动产登记机构错误登记赔偿责任的性质与形态”，《中国法学》，2012年第2期。
④马栩生：“论中国不动产登记赔偿机制之构建—以公信力为视角的诠释”，《暨南学报》（哲学社会科学版），2006年第5期。
责编 /丰家卫（实习）
