【摘要】内蒙古贫困地区除自然、经济和社会条件等制约因素外，基本公共服务的供给水平与机制成为影响扶贫开发的关键因素。在扶贫开发领域引入公共服务视角，扩大城乡基本公共服务覆盖面，将改善贫困地区发展的环境和条件，促进扶贫开发模式和目标的转变，保障扶贫开发的效果，使贫困地区经济社会得到全面健康发展。
【关键词】基本公共服务 贫困县 扶贫开发 内蒙古
【中图分类号】F328 【文献标识码】A
2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011~2020年）》中指出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。内蒙古自治区一直是国家扶贫开发工作的重点省份，近年来通过国家和地区的扶贫工作努力，减贫成效显著。但是内蒙古贫困地区面临的基础设施、教育、社会保障、卫生、科技、文化等基本公共服务供给不足等特殊性问题，严重影响地区减贫与全面可持续发展。
内蒙古贫困县扶贫开发概况
贫困县基本特征。当前，内蒙古有31个国家级贫困县，26个区级贫困县（包含8个片区县），其中武川县、固阳县、察右前旗、科右中旗、奈曼旗、翁牛特旗、多伦县等七个贫困县，分布在内蒙古西、中、东部，涉及到蒙古族聚居区、边境旗县、牧区旗县、革命老区和其他特困地区，涵盖了内蒙古的基本特点和地域特色，具有代表内蒙古农村牧区等贫困地区特征的典型性。
一是自然条件恶劣，人居环境较差。由于历史和自然的原因，贫困地区大多处于山区、浅山丘陵区、荒漠地区、偏远牧区、少数民族聚居地、边境地区、水资源匮乏等地，这些地方生态环境脆弱，生产生活设施较差，各类资源匮乏。受城镇化进程的影响，年轻劳动力外出，老年人留守，人口数量少且居住分散，加之多种自然灾害，易产生致贫或返贫现象。扶贫难度大，成本高，为扶贫工作进程带来压力。
二是经济发展水平低，自我发展能力差。贫困县主要社会经济指标如人均生产总值、城镇居民可支配收入以及农牧民人均收入等，一般都低于自治区同类平均经济指标。贫困县资本累积能力较弱，经济发展所需的资金供给能力较差，缺乏内在的发展能力。也正是由于贫困县经济实力相对较弱，用于保障社会事业发展和民生改善的财政支出有限。
三是产业结构单一，农民增收困难。地方产业构成以农牧业为主，产业结构单一，经济发展水平低，工业经济虽不断发展和进步，但质量和效益仍有待提高。商品化程度低，缺乏带动农牧民增收致富的农牧业专业合作组织，农牧民增收渠道少，致富极其困难。农业基础仍然薄弱，抗御自然灾害能力差，产业化经营水平和组织化程度不高①，大多属于靠天吃饭的农牧业。
由此可以看出，内蒙古贫困县具有地理位置特殊、自然条件差，贫困人口基数大且分布广，产业单一的特征。这些因素不仅是贫困地区的共有特点，也是影响贫困地区基本公共服务发展的背景因素。
贫困县扶贫开发的方式及成效。近年来贫困县内应用了多种方式进行扶贫开发，如产业扶持、整村推进、连片开发、移民扩镇，及其他贴息贷款，招商引资，以及领导干部和相关单位定点帮扶等方式；另外，各个地方还有一些因地制宜发展的有自身特色的扶贫方式，都推进了既有扶贫开发项目的实施和新项目的拓展，取得一定成效。扶贫工作由粗放逐渐走向科学精细，能够高度关注地区及贫困对象的差异性，使其更具针对性和有效性。扶贫过程中注重调查研究，分析贫困原因，总结贫困人口分布及类型，根据地区经济社会发展状况，编制扶贫开发总体规划，以及各类专项规划和具体计划；能够因地制宜选择相应的扶贫方式，并能根据部门行业性质和职责，整合资源、信息、技术、管理、人才等多元力量，共同推进扶贫开发。
贫困县扶贫开发的困境。一是贫困人口比重依然较高。内蒙古贫困县的贫困发生率都高于所在盟市的发生率，也都高于2011年底的中国农村贫困发生率13.4%，可以说，内蒙古贫困涉及面广，贫困程度深，扶贫开发具有长期性、艰巨性和复杂性。
二是扶贫资金投入与使用不足。一方面，扶贫资金包括诸如财政扶贫、少数民族发展、科技扶贫及扶贫信贷等各类资金，涉及到财政、扶贫、发改委、科技、林业以及金融等多部门。扶贫资金来源种类多且投入分散，涉及部门的职权不一，缺乏严格规范的制度与执行。另一方面，作为开发扶贫主要方式的产业项目，要求地方进行财政资金配套，但贫困县大都是财政匮乏，在产业化扶贫、整村推进和扶贫搬迁以及贫困劳动力转移培训等项目中，都不同程度地存在因缺乏配套资金，争取不来或是有些争取来的项目无法实施而取消的情况。同时，也由于部分项目资金有限，后续资金不足，建成的扶贫项目也存在覆盖面过窄问题，整体脱贫难以实现。
三是扶贫方式存在自身局限。首先，单纯的开发式扶贫难以让全部贫困人口实现脱贫目标。扶贫开发侧重于对生产的扶持，但对那些受环境、资源、基础设施及市场发育程度等多重因素约束的贫困地区和人口而言，任何单方面的生产扶持或生活扶助都不能完全解决问题。其次，开发式扶贫的产业投入项目时间长，地区会对项目的持续性产生质疑，继而影响贫困户的积极性和扶贫开发的效果。再次，移民扩镇问题则在于资金、地点选择以及移民的住房、生产、就业、教育、医疗、社会保障等服务需要同时提供解决。还有其他社会力量进行的对口帮扶等形式，覆盖面有限，难以普及。
四是扶贫开发主体单一。尽管近年来国家扶贫走发动社会各界力量共同扶贫的道路，但在扶贫政策制定与执行过程中，仍缺乏多元化的参与主体。作为扶贫开发的主体，政府主导着扶贫规划议程的制定和机构职能的发挥，也决定着扶贫资金的规模和流向。这不仅会影响其他社会扶贫力量参与扶贫开发的热情，而且鉴于贫困人口文化素质及参与意识的缺陷，还会形成贫困人口对政府的高依赖度。
基本公共服务视角下制约扶贫开发的因素分析
基本公共服务提供水平与扶贫开发。一是基础设施落后。从基础设施来看，地区经济的发展和生活条件受到基础设施落后的制约。由于贫困地区特殊的自然地理环境，长期投入有限，造成部分地区交通道路、广电通讯、医疗卫生等条件发展滞后。尽管扶贫开发和新农村建设开展多年，但因基础设施投资巨大，扶贫资金无法满足需求，基础设施建设很难到位，导致了地区条件难以得到改善，脱贫和发展受到严重制约，也使整村推进、移民扩镇和产业扶贫变得更加困难。
二是基础教育落后，人口素质较低，工作技能差。贫困地区农民受教育水平偏低，自身综合能力差。凡是贫困户，基本上属于受教育程度很低的情况，即使是外出务工人员，也因学历条件限制，工作收入较低，发展潜力很小。留守劳动力观念老化，接受新知识技术的能力较差，无法改变自身的生存环境。经济管理类干部和专业技术人才缺乏，使得政策宣传、技术推广普及工作难以深入，而农牧民也由于自身素质问题，不熟悉扶贫政策，以至于不能充分享受政府提供的服务，扶贫措施往往难以发挥作用，也影响基本公共服务效果。
三是社会保障不足，难以维持扶贫成果。当前农民合作医疗、最低生活保障及九年义务教育等制度的落实，使得农村牧区生活费用、医疗卫生、教育等领域的一些难题得到了相当程度的改善。然而，这只是解决了农牧民基本生产生活的部分困难，看病难和生活水平低等诸多问题没有得到根本上的解决。社会保障的严重不足，群众缺乏自我发展和保障的能力，在遇到疾病、自然灾害、高额学习费用或是帮扶力度减弱等情况的时候，就会再次返贫。因此，应在考虑国家和地方财政供给能力的条件下，逐步完善养老保障、医疗卫生、失业、工伤、生育保险等方面的基本公共服务。
四是科技服务供给质量和水平有待提高。科技服务供给不足，质量和水平有待提高，科技投入不足，产出低多元化科技投入机制尚不完善。专业技术人才短缺、层次偏低。贫困旗县专业技术人员短缺的问题是较为普遍的存在，直接影响着科技服务质量和创新能力，多主体提供科技服务格局尚未形成。目前，政府及相关部门包括科技局、农牧业局是科技服务的管理者和提供者，其他主体提供科技服务明显欠缺。
五是公共文化服务缺失，物质扶贫与精神扶贫同步性较低。扶贫开发本质就是由传统的物质供给转向促进贫困人口自身强化脱贫意识，增强自我脱贫能力。因此，物质扶贫与精神扶贫必须同步进行，而这种理念塑造和精神指引则要依靠文化的力量。长久以来，贫困地区干部及公众理念保守、信心不足的现象比较普遍，扶助性的救济政策，缺少对贫困地区的文化传输和精神引导，在一定程度上助长了部分贫困地区和人口的依赖思想。这些精神文化层面的负面观念扭曲了贫困区农牧民正常的生产观和生活观，消磨了他们通过自我发展摆脱贫困的积极性，成为阻滞他们脱贫致富进程的消极因素。②
基本公共服务供给机制与扶贫开发。一是城乡基本公共服务提供不均衡。当前正处在经济社会转型的过程中，城乡之间存在自然环境、经济和人口方面的巨大差异，公共服务资源分布呈现不均衡状态。一方面，城乡公共服务程度悬殊，县域内城镇规划建设落后，公共服务基础设施积欠多，市政管理较滞后。另一方面，县域内部的公共服务也差别较大，人口较多的乡镇中心所在地往往是本地教育、文化和医疗等公共资源的聚集地，农村牧区生产生活条件的改善进展缓慢，使得农民的健康权、劳动就业权、受教育权、社会保障权等多项权利难以落实和保障。
二是基本公共服务供给方式区别化程度不高。要实现公共服务供给的高效率，客观上要求公共服务的供给与需求必须相一致。目前的现状是，政府在公共服务政策的制定中承担着主导角色，缺乏与民众间沟通机制，在具体实施中，民众会对某些涉及自身利益方面的公共服务因不了解而产生抗拒，基本公共服务供给的主要作用难以发挥，影响扶贫开发的效果。由于地理位置、资源以及个体的差异，不同地域乃至每户每人之间致贫的原因都不尽相同，因此，所谓同等对待“一刀切”式的公共服务供给很难满足贫困人口的不同诉求，更不能保证全部脱贫成功。
三是基本公共服务人员缺乏。扶贫开发过程中，政府的宣传与发动依然是重要的沟通手段，需要有人去宣传带动文化知识学习，推进文化科技政策的实施等等。由于地域民族等问题，贫困地区亟需既通晓国家政策又了解地区实际，能跟群众沟通的专业化和本土化的服务人员。目前，在贫困地区进行扶贫的人员中，旗县驻点干部和乡镇干部不从事常规性的基本公共服务工作，主要进行工作安排与协调，最本土化的村干部往往文化水平不高，而大学生村官文化水平较高却多数难以长期坚持。人员配置与公共服务要求的不匹配，很大程度上影响了基本公共服务能力的发挥。
促进扶贫开发的路径
结合地区基本公共服务现状与要求，创新扶贫思路和模式。一方面，依托优势打造特色产业，提升自我发展的脱贫能力。内蒙古大部分贫困县自然条件不利，工业基础薄弱，就现有条件来说，加大政策引导和项目支持力度，通过产业项目进行扶持，提升经济产出效益，增强贫困地区的自我发展能力。基于贫困县的自然、经济、资源等各种条件的考虑，定位自身的产业优势，发展诸如生态旅游、有机农牧业等地方性经营内容，获取经济发展机会。
另一方面，完善扶贫方式和目标，建立综合扶贫体系和制度。内蒙古当前扶贫进入到了新阶段，贫困标准提升，引致贫困的因素更具复杂性，各种扶贫方式都有其局限性。仅仅以经济为衡量指标的扶贫是单一而脆弱的，扶贫成效的取得及巩固需要全面的服务与保障系统。应建立综合扶贫体系和扶贫制度，与当前地区致贫和返贫因素相对应，精确瞄准扶贫的内容和领域，多方位为扶贫开发提供动力支持，不仅实现既成贫困的帮扶，也要有对即将贫困的预防，致力于从根源上减贫。
建立健全基本公共服务机制，提高地区减贫能力和机会。一是保障基本公共服务的覆盖水平和程度。减贫不仅需要直接的经济扶持，更要注重内涵发展，发挥基本公共服务诸如社会保障、基础设施建设、教育培训、医疗卫生、环境保护、科技文化等方面的支持和保障作用。应加大贫困地区的基本公共服务的建设投入，改善其生产生活条件；加大财政对贫困人口的补贴和转移性支付，减少或防止由于病、灾及高教育费用而致贫返贫等现象；提高贫困人口的教育就业培训，帮助其提升工作技能，获得就业和增收的机会；建立健全覆盖城乡的医疗卫生和社会保障机制，增强其致贫风险化解能力。
二是发展创新基本公共服务供给与沟通机制。基本公共服务数量和水平对扶贫开发有重要的支持或限制的作用。要在坚持政府主导的原则下，探索基本公共服务多样化和多方式的供给，利用市场化的手段，提高公共服务效率和质量；同时鼓励社会团体、企事业单位、志愿者等多方力量来支持基本公共服务。同时建立政府与民众间的沟通反馈机制，激发民众的关注和参与热情，使贫困地区和民众对于公共服务的偏好诉求可以顺畅表达，并将民众的意愿作为政策制定的参考依据与执行的目标指向，确保民众在决策过程的参与，这也将确保基本公共服务供给对接了贫困地区和人口的需求。
整合扶贫开发与基本公共服务，形成贫困县发展合力。在国家自上而下的扶贫进程中，涉及制度政策、部门职能、资源分配等各类因素，在推进扶贫进程中应着力于各因素间的协调统筹和衔接融合。其一，根据贫困县实际，在各级政府社会经济发展总体规划下，选择合适的扶贫方式和力度；其二，在当地政府主体的整体协调下，以地方扶贫机构为中心，将各部门力量与扶贫开发的目标任务有机整合；其三，进行资金整合，实现各级扶贫资金、基本公共服务投入资金及各种支农资金的优势互补，将不同渠道和项目资金合理布局，实现各种资金的互补和优势整合；最后，推进政策项目的整合，内蒙古在这些年推进基本公共服务过程中，很多领域的目标和功能都跟扶贫开发一致，例如“十个全覆盖”中关于对农村牧区住房、水电、文化设施、卫生设施、养老医疗、校舍建设等工程中等都涵盖了扶贫开发的很多目标，应取长补短发挥整体效益。
（作者单位：内蒙古财经大学公共管理学院；本文系2011年度国家社科基金“西部贫困县基本公共服务与扶贫开发联动研究—以内蒙古8个贫困县为例”后期阶段性成果）
【注释】
①侯淑霞，林海英：“西部地区农民专业合作经济组织成员利益诉求困境模型分析”，《财经理论研究》，2015年第1期。
②张艾力：“多维文化视角下蒙古族聚居区贫困问题探析—以内蒙古自治区通辽市为例”，《内蒙古社会科学》（汉文版），2012年第1期。
责编 /许国荣（实习）
