【摘要】由于我国的特殊国情城镇化之路注定比较艰难，而对于地处边远落后、少数民族聚居的草原牧区更加艰难。文章以2011年草原生态补助奖励机制为背景，查阅文献，基于草原牧区的现实情况，在以往研究成果的基础上，探索性地提出当下我国草原牧区城镇化路径的现实选择以划类别、分阶段和找特色。
【关键词】城镇化 城镇化率 城镇化路径 草原牧区
【中图分类号】F592 【文献标识码】A
城镇化建设在我国是一个难题。主要处于我国西部的草原牧区，较中东部地区和农区，其城镇化建设有其自身的特殊性，更是难上加难。探寻牧区城镇化建设的路径，对在“新常态”下我国提高草原牧区的城镇化率，促进经济社会的均衡发展，实现全面小康，保护草原生态均有着重要意义。
问题提出及文献简评
就“城镇化”、“城市化”这两个词，在欧美国家多用“城市化”。近些年，在我国政界、学界这两个词使用、出现的频率非常高，有的作为同义词使用，有的则认为互为包含关系。笔者认为“城镇化”与“城市化”在内涵上有一定的差别。作为一个动态概念，“城镇化”更符合中国国情。鉴于此，文章的标题使用了“城镇化”而非“城市化”。
关于城镇化，国际国内、国内东中西部、农区和牧区都有共同规律可循，但由于地理位置、资源禀赋、人文环境和制约因素的不同，各自的城镇化建设道路千差万别。以内蒙古为例，城镇化率，2000年第五次人口普查为42.2%（全国平均水平36.22%），2010年第六次人口普查为55.53%（全国平均水平49.68%），两次分别居全国第9位、第7位，在西部12个省区市中居第1位。2013年，自治区城镇化率为58.71%，比全国平均水平53.7%高出5.01%，仍然居西部省市区之榜首。这是自治区政府正确贯彻执行国家城镇化伟大战略取得的辉煌战果，但同时我们还应正视现实。自治区地域广阔、东西跨度大、东中西部发展不平衡、城市数量少且质量效益低、农牧区面积广而人口比重大，属于边远落后的少数民族地区。面对这样的现实，须正确看待自治区城镇化发展所取得的成绩。我们应该清醒地认识到，提高城镇化率、进行城镇化建设在我国是个难题，而对于边远落后的草原牧区来说更是一个难上加难的问题。近几年，在草原牧区实行的一些新政策，对牧区城镇化有着重要影响。正是基于上述因素，笔者尝试在以往研究的基础上，就牧区城镇化建设的路径进行一些相关探索。
对城镇化相关问题的多维视角的研究正如火如荼地进行着，例如张沛、张占斌等学者①~③的探索工作。然而关于草原牧区城镇化的还不多。经查阅前些年出现的有2006~2009年戴正、闵文义等④~⑦的《西部民族牧区城镇化模式研究》项目系列研究，主要集中在：牧区城镇化的意义、特殊性、影响因素；城镇化与信息化、畜牧产业化的协同发展和城镇化可持续发展；城镇化建设过程中移民定居问题；西部部分省区少数民族县的个案研究。近几年，主要是内蒙古自治区的一些专家学者对自治区城镇化进行了一些或宏观研究或某一方面的研究。还有特别是厉以宁教授2012年⑧对内蒙古赤峰市的调研成果给人耳目一新之感，为牧区城镇化建设打开了一个新思路。
牧区城镇化路径的现实选择
划类别。2010年10月，国家决定在8省区实施草原生态补奖机制，科学划定禁牧区与草畜平衡区，相应地农牧民享受禁牧、草畜平衡等补助，通过搬迁转移、就地舍饲圈养和大力发展现代化家庭牧场、农牧民经济合作组织等，结合生产资料补助、技能培训、发展观光旅游等配套措施，使草原得以休养生息、牧民安居乐业。
一是禁牧区与草畜平衡区。禁牧区域主要分布自治区的中西部，插花分布于东部盟市的重度退化沙化区。这些区域或草原退化严重或草原利用过度，亟待草场禁牧使草原得以休养生息。在此区域严禁农牧业生产开发活动，结合生态移民、扶贫移民、异地安置和就地就近安置等优惠政策，鼓励牧民搬迁转移。经过一定时间的就地禁牧，结合补奖机制、养老保险和青壮年技能培训等达到增收目的。
草畜平衡区主要分布在内蒙古自治区的东部盟市，西部也有小面积分布。这里草原生产力较高，未退化、沙化、盐渍化，或轻度退化或轻度沙化、盐渍化。通过实行草畜平衡制度，推行休牧、划区轮牧等合理利用制度，配套基础设施建设，大力发展现代化家庭牧场和农牧民经济合作组织。
二是留居草原牧民与转移进城牧民。对留居草原牧民，加大基础设施建设的补贴，建立起以畜牧业为主导的基础产业。加强园区和饲草料基地住房、棚圈、青贮池和贮草棚等基础设施建设，改善牧民生产生活条件；坚持“种养结合，以种促养”的原则，形成牧民自愿参与的多元化、多种经营的产业链，如实施种草补贴，鼓励牧民种植优良品种牧草，扩大人工种草规模，给予牧业机械、牲畜良种补贴；加强科技支持，强化科技服务体系，对牧户采用肉羊的胚胎移植、人工授精等先进技术全额或对半给予补贴；扶持引导特色养殖，在享受政策的同时，实行以奖代补⑨。解决禁牧看护工作难、偷牧现象严重的问题。完善禁牧看护制度，壮大禁牧看护队伍，加大宣传力度，执法队伍定期轮岗换勤，设立草场保护奖励基金，对禁牧和保护草场好的给予奖励，对严重违反禁牧规定的散养大户采取暂停补贴存入基金、专人督办定期出栏、干部包户、跟踪服务等措施，做到奖罚分明。依托独特的草原资源、文化优势，发展旅游业，促进牧民自主创（就）业。利用草原风光和民俗文化，设立牧家乐旅游发展基金，用于牧家乐的基础设施和硬件条件的建设，推进草原风光和民俗旅游产业的发展。建立职业技能培训基地，对牧民进行养殖和种植业的实用技术培训，提高其劳动就业技能，特别是对有创业意愿的牧民进行创业方面的免费系统培训。
对转移进城牧民，建立草原生态保护补助奖励的正常增长机制。补贴政策应根据物价变动，适时调整补贴标准，如逐年按比例调整禁牧补贴标准和补贴项目⑩。分类引导、扶持牧民有序就业。按照年龄，对于年轻人，重点采取考试统招、定向培训等方式，通过政府组织统一储备人才、考试录用或政府与企业签订就业协议，出台优惠办法，提供就业机会和平台；对于40岁以上的，重点引导自主创业为主，通过培训多渠道就业创业。在职业培训基地，分期分批组织牧民参加奶食品、民族服饰制作和民族工艺品加工等专项技能的定向培训，大力发展民族特色产业，带动进城牧民就业增收。
三是推进人口进城工作与提高牧区市场化程度。第一，推进人口进城工作。提高非农人口的占比是城镇化的基本指标。在内蒙古让牧民进城既充满有机遇又面临挑战，一方面草原生态脆弱，居住环境恶劣，国家实施草原生态保护补助奖励政策促使人们离开草原；另一方面人们难以割舍草原，相关制度政策不到位，进城容易留下难。在这样的背景下，通过户籍、土地管理制度等方面的改革，草原生态保护补助奖励机制等相关政策的完善，牧民进城工作还是能够大幅推动的。第二，提高牧区市场化程度。在推进人口进城工作的同时，提高牧区市场化程度也是城镇化的一个指标。正如厉以宁所说，“牧区内牧民们初次产品的市场化程度、牧业产品加工的市场化程度、牧民的生活资料供应的市场化程度以及牧民的生产资料供应的市场化程度，都可以反映牧民参与城镇经济的程度。”如一些旗县依托牧业产业园区，建立的特色产业基地、兴办的专业合作组织，都对提高牧区市场化程度发挥着重要作用。
四是牧区城镇化推进与新牧区建设。较农区的城镇化推进，牧区的困难更多一些。尽管如此，但城镇化建设是大势所趋，更需要中央、地方政府主导，民众和企业积极参与，沉下心来，化被动为主动，尤其是当地政府应科学合理地编制城镇发展规划，利用当地优势发展特色产业，逐步完善基础设施建设，走出一条有地方民族特色的城镇化建设道路。
当前，既然牧民在离开草原和进入城镇两者之间犹豫难决，而政府在财力不足又难以安排牧民进城的情况下，不如尊重牧民的目前选择，满足他们在千百年来赖以生存的草原上生活的愿望，合理进行改造或集中性规划，扩大安全水、道路、广播、电视、网络、文化室和卫生室等的覆盖面，增强牧业综合生产能力，完善牧区公共服务体系建设，提高牧民生活质量，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，推进新牧区的建设。
分阶段。一是做好前期基础工作。城镇化建设须做好前期户籍管理、土地管理和社会保障制度等一系列工作，否则该项工作难以推进。近些年，一部分牧区居民进入城镇，或跟随成年子女生活、或陪同子女读书、或进城务工，但往往不会轻易放弃土地草（牧）场的经营权。第一种情况通常通过有偿或无偿转让的形式长期让别人经营，而第二、三种情况依然把土地作为生活的最后保障，游离于城乡之间。在以往相关项目的调研中了解到，有相当一部分牧民有着在城镇生活但无事可干那种被边缘化的亲身体验，牧民“想进城而又不敢进城”的思想普遍存在。因而当前，即使有些地方城镇化率漂亮的数字提升了，但进城农牧民不放弃土地的情况普遍存在。面对城镇化建设的大潮和现实处境，中国的农牧民们在留居、进城两厢权衡下，相当一部分人要么留居过着熟悉的传统生活、要么进城但保留自己土地（草牧场）的承包经营权。在对未来预期不确定的前提下，他们往往把土地（草牧场）作为自己维持生计的根本保障。对于千百年来依靠放牧养家的牧民来说，“草原就是家”的情结更是深厚。因而，牧区城镇化建设首先应设计户籍管理制度、土地管理制度、社会保障制度，做好草原生态保护补助奖励政策的改革和完善工作，并及时贯彻执行，做好这些前期的基础性工作，然后城镇化就好推进。
二是先搞示范点后全面推开。我国疆域辽阔，各地发展不平衡，因地制宜进行城镇化建设，试点先行非常必要。内蒙古自治区成立最早，东西横跨长约2400多公里，草原文化鲜明，民族融合度高，资源型经济突出，地广人稀但城镇化率高等，在5个自治区中有一定的代表性，可以考虑作为我国西部草原牧区城镇化建设的试点。在内蒙古自治区，选取东中西部一些典型的大中小城市和镇，经过详细的调查，落实方方面面的基本情况，综合分析其城镇化建设的效果，然后再全面推开，推广可复制的成功经验。这实属必然。
找特色。一是发展比较优势产业。产业是城镇的经济动力，没有产业就不会有城镇。综合考虑内蒙古自治区牧区的传统产业优势、资源禀赋、草原生态补奖机制的推进和落实等，做到既能保护草原生态又可以促进牧民持续增收，应首先发展牧业产业化。在原有的基础上，深度开发牧业产品，延长产业链；政府、牧民都要加大畜牧业产业基础设施的投入，改革现有牲畜品种，有的放矢地进行专业培训。其次合理发展能源工业。应发挥矿藏资源丰富的优势，合理发展矿产资源、能源利用，提高资源利用率；同时还要避免乱挖、乱采的混乱局面，进行科学合理的规划和管理。第三大力发展旅游业。兴办草原蒙古族民族文化产业，利用内蒙古特有的草原风光、历史文化和民族风情，尽快开展建设景点、设计线路、规划项目和打造品牌的系列工作，这是发展比较优势产业中最具优势的产业。
二是提高经济外向度。可以利用两点：第一，承接东南沿海地区和国际的转移产业，重点发展承揽加工服务项目的工业；第二，利用口岸优势，巩固与蒙古国和俄罗斯的边境贸易，大力开发这两国的市场。
研究结论和不足
研究结论。草原生态保护补助奖励政策，对牧区城镇化建设有着重要的影响。笔者以此为背景，在以已往课题研究成果的基础上，查阅相关文献资料，分析牧区移民、小城镇和新农村新牧区的建设情况，探索适宜牧区的城镇化建设路径。研究得出如下结论：
第一，牧区城镇化与我国中东部地区、农区的有共同性，但更有特殊性，且因各地经济发展水平、资源禀赋等的不同，表现出不平衡。第二，在牧民进城不易，短期内难以实现理想的城镇化率的情况下，可以退一步先建设新农村新牧区，提高牧区的市场化水平，提升牧民参与市场经济的程度。第三，实行草原生态补奖政策的八省区的情况不同，所辖的牧区城镇化的路径也应不同，可以因地制宜探寻各自的城镇化建设之路。
总体而言，尽管牧区城镇化的推进较农区更为复杂，不过其中既有机遇也有挑战。就当下，划类别、分阶段、找特色是比较现实的选择路径。
研究不足。城镇化建设在我国是一个全新的课题，尚在探索之中，而对于涉及错综复杂问题的牧区更是一个任重道远的难题。如何解决农牧民的市民化、提高牧区城镇化率，更须拿出解决之道，这就要求政府、学界共同努力。但对于这样一个大课题的研究，仍感觉数据资料不丰富、研究内容不深入，希望同仁在具体路径上继续深入研究，共同为我国牧区城镇化建设出谋划策。
（作者分别为内蒙古科技大学经济与管理学院副教授，内蒙古科技大学经济与管理学院讲师）
【注释】
①张沛：《中国城镇化的理论与实践—西部地区发展研究与探索》，南京：东南大学出版社，2009年，第76～77页。
②张占斌，张孝德，樊继达：《中国新型城镇化建设研究》，石家庄：河北人民出版社，2013年，第42页。
③中国（海南）改革发展研究院：《人的城镇化—40余位经济学家把脉新型城镇化》，北京：中国经济出版社，2013年，第78页。
④ 戴正，闵文义：“西部民族牧区现代化、可持续发展的现实选择—牧区城镇化建设”，《西北大学民族学报》（哲学社会科学版），2006年第6期。
⑤戴正，闵文义：“西部民族牧区草地畜牧业产业的途径—以牧区城镇为中心的畜牧业同心圆圈扩展布局”，《西北大学民族学报》（哲学社会科学版），2007年第6期。
⑥刘巍文，戴正，邓艾：“西部民族牧区城镇化与信息化”，《西北大学民族学报》（哲学社会科学版），2008年第3期。
⑦戴正，闵文义，邓艾：“对阿拉善盟左旗牧民城镇化前移意愿的实证分析”，《宁夏社会科学》，2009年第4期。
⑧厉以宁：“牧区城镇化的新思路”，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2012年第1期。
⑨樊铁英：“内蒙古城镇化进行研究与发展趋势研究报告之—内蒙古城镇化十年来发展现状、存在问题及原因”，《内蒙古统计》，2013年第3期。
⑩樊铁英：“内蒙古城镇化进行研究与发展趋势研究报告之二—内蒙古城镇化发展质量评价及发展思路”，《内蒙古统计》，2013年第4期。
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