【摘要】作为一个传统上的移民国家，美国在接收难民方面表现出很大的开放性，是二战以后世界上最大的难民接收国和避难接收国，但美国的难民政策同时具有强烈的选择性。历经一个世纪的发展演变，美国建立了目前世界上最完善的难民政策。美国的难民政策及其对难民的接纳，体现了一定的人道主义精神，但终究服从于现实利益，服从于美国国内利益与对外战略需要。
【关键词】美国 难民政策 难民法 反恐 难民危机
【中图分类号】D815.6 【文献标识码】A
近年来，西亚北非局势的持续动荡与战乱造成了大量难民。这些难民被迫逃离家园，前往安定的邻边国家或欧洲国家避难。持续涌入的难民使欧洲面临着二战以来规模最大的难民潮，出现前所未有的难民危机。
在难民潮波涛汹涌的压力下，欧洲国家正就一系列的应对措施进行讨论，难民问题已成为欧盟的一大难题。而国际社会对美国未尽更大能力协助处理的批评声不断，认为美国制造了叙利亚问题，却要欧洲承担。“在美国留下伊拉克和叙利亚这个烂摊子之后，形势急剧发酵，猖獗的‘伊斯兰国’已经成为世界和平的威胁。在恐怖之火燃烧到西方世界眼皮底下的时候，他们紧闭国门推卸责任，拒绝理会难民的呼声，这完全说不通。”
自2011年以来，美国总共接收的叙利亚难民只有大约1500余名，2014年仅接收了132名叙利亚难民。在国际社会的巨大压力下，2015年9月美国国务卿克里不得不表示将放宽收容难民人数限制，预计2016财年将收容8.5万名难民；2017财年将收容10万人。这都超过了美国现行每年难民收容上限7万人。奥巴马政府在2015年9月宣布，将在明年接纳1万名叙利亚难民。但在2015年11月13日巴黎恐怖袭击事件发生后，奥巴马的难民接收计划在美国国内受阻，遭到很多州和过半数民众的反对。得克萨斯州、密歇根州等多个州的州长纷纷表示，因为担心有恐怖分子会假扮难民混入美国，不愿接收来自叙利亚的难民。11月19日，美国共和党人控制的众议院以289票赞成、137票反对的表决结果，决定暂停总统奥巴马明年在美国安置1万名叙利亚难民的计划，要求对进入美国的伊拉克和叙利亚难民进行更严格的审查。
那么，美国的难民政策是怎样的？总统的难民安置计划要付诸实施，需要经过怎样的立法程序？地方各州能够拒绝法案执行吗？本文将对此进行梳理和分析。
美国难民政策的起源与发展
美国是一个移民国家，从建国初期至19世纪末期，实行的是“自由”移民政策，对于各类移民一概接收。19世纪后期西进运动结束后，美国国内对劳动力的需求呈下降趋势，美国国会开始制定限制性移民政策，有选择地允许移民进入。难民的概念才开始出现在美国的移民政策中，当时是指躲避因政治或宗教原因而遭到迫害或惩罚的人。美国对于这些人给予了特别准入，即提出难民申请，核准后便可移民美国。二战以后，美国颁布了大量的难民法案和政策指令，比如美国国会先后制定了《1948年战争难民法》、《1950年战争难民法修正案》、《1953年难民救济法》、《1959年难民亲属法》《1980年难民法》等有关难民接收安置的综合性法律，确立了难民的接收安置原则。同时，还针对特定时间内某一特定地区进行难民立法，比如1961年古巴猪湾事件后，美国针对在美国的古巴人安置制定了《1966年古巴人身份调整法》，越南战争后，美国于1977年通过了《印度支那难民法》，在安置过程中还通过法令调整难民的身份，使难民获得永久居留权。目前，美国建立了世界上最完善的难民法律和政策，为美国大规模安置难民提供法律和政策支持，同时也对当局的难民接收和安置工作起着规范作用。
美国的难民政策包含难民立法和避难政策。难民立法是由国会通过法律形式，明确从海外“挑选”难民的标准，确立的人道主义准入计划，也包括一整套对难民及其来源地提供援助的措施。避难政策主要是关于政治避难的一系列程序和规范，以及个人难民身份的确定和自愿请求保护原则等。
美国是二战以后世界上接纳难民最多的国家。从1946年到1994年，美国共接纳了2471628人次的难民。难民其实也是移民的一种，是一种特殊的移民类型。作为一个传统上的移民国家，美国对难民的接收表现出很大的开放性。但是其难民政策是根据国内需要和外交政策制定的，并不是对所有难民都开放，而是设置了多重条件进行选择。
冷战时期，美国难民政策的突出特点是反共色彩浓厚。来自社会主义国家的难民在美国反共政策中具有很大的利用价值。美国主导的国际舆论不断宣传社会主义国家的人在逃亡，美国在难民无家可归的时候接纳他们。
美国国会在1948年6月通过的《战争难民法》是美国历史上第一部真正意义上的难民法。此法虽然在文字上没有出现反共字样，但首次在立法上体现反共意识形态。法案规定在两年的时间内接纳20万战争难民，同时规定合乎“资格”的难民范围，主要是“日期限制”和“限额抵押原则”，对难民入境进行了严格的筛选和限制。从1948年《战争难民法》开始，美国在移民中把所谓逃避共产主义统治的“流亡者”作为难民接纳对象。
1949年，杜鲁门政府出于外交政策的考虑，要求国会为苏联东欧拨出1.5万个移民名额，将他们作为优先安置对象。随着冷战的加剧，美国国内反共情绪进一步扩张，反共意识更加强烈。在杜鲁门政府的推动下，国会通过了《1950年难民法修正案》。《1950年战争难民法修正案》规定的难民条件进一步放宽，不仅延长了将难民进入西方的时间，还扩大了接收难民的人数。并且专门划拨额外指标接收反共难民，为那些来自东欧国家和苏联的政治难民创造入美的条件。
1953年8月7日，美国国会通过了《1953年难民救济法》，该法案在美国历史上首次明确提出包含反共意识形态的难民定义：“因遭受迫害或担心受到迫害而离开共产党国家以及共产党控制下国家和地区的人，因自然灾害或军事行动而流离失所的人”都是难民。同时规定所有难民均以非限额移民身份入境，重点是“政治难民”。为使该法案得到有效实施，美国国会要求财政部向负责安置难民的政府机构和社会团体拨款500万美元，作为入境难民安置费。据统计，1953年难民救济法实施一年后，美国从欧洲和社会主义国家共接收难民21.4万。其中“从共产党国家逃亡”的难民有18.6万人。
60年代以后，美国的难民政策随着美国的国家战略变化而改变，但一直具有突出的反共政治色彩。此阶段美国国会制定的一些针对某一特定地区的难民法也体现了这一特点。比如，《1966年古巴人身份调整法》、《1977印度支那难民法》等。
《1980年难民法》与难民限额优先制度
从《1948年战争难民法》开始直到20世纪70年代中后期，反共意识形态主导着美国的难民政策。但是到了20世纪70年代中期，随着国际形势的变化，在国际战略上逐渐形成了“苏攻美守”的态势。同时，越南难民问题的旷日持久对美国的难民安置形成了很大压力，据统计，1977年进入美国的印支难民有7000人，到1980年增加到163797人，其中大部分来自越南。而70年代美国经济进入“滞胀”时期，经济增长乏力，财政吃紧，缺乏大量安置难民的资金。这些因素共同作用促使美国改变难民政策，重新确立难民限额制度。在这种背景下，美国国会于1980年3月17日通过了《1980年难民法》（又称《肯尼迪一罗迪诺法案》）。该法是在一些社会主义国家出现严重的难民潮，而美国国内想收紧难民政策的情况下制定的。它的通过说明美国在印度支那难民潮的冲击下，试图摆脱被动的、不得不接纳社会主义国家难民的处境，重新恢复由美国决定接纳哪些人、不接纳哪些人的局面。
《1980年难民法》主要内容集中在三个方面。一是按照联合国关于难民的定义来确定接收难民的范围。二是确定难民接纳人数和入境优先权的分配。法案规定美国每年接纳5万名难民，每年分配5000个名额给避难者。该法将难民入境优先权分为六类，每类按照一定比例分配名额。三是规定国会是难民政策的执行机构，负责统一安置难民。《1980年难民法》是美国历史上最为全面而系统的难民立法，对此后美国难民政策产生了深远影响。《1980年难民法》第四条规定，“从1983年起总统应在每一年度开始前12个月内向国会报告他准备安置的难民人数和来源，然后由国会审议和批准。”这样，总统在难民接收安置中获得了主动权，他可以根据国际形势和国内需要调整难民名额分配和来源地。整个80年代，是美国难民政策收紧、接受难民相对较少的一个时期。
20世纪90年代美国的难民政策
1989年东欧剧变和1992年苏联解体后，社会主义阵营瓦解，以美苏对抗和两种意识形态对立为主要特征的冷战结束。美国难民政策不再是美国对外政策的重要战略工具，美国难民政策的意识形态色彩进一步减弱，但前共产党国家的“难民”仍是这一时期美国难民的重要接收对象。此阶段，美国难民政策的一项重要内容是减少移民数量和阻止非法难民入境。为此，美国国会通过1990年移民法，并将难民政策纳入其中。《1990年移民法》设立了“临时受保护身份”条例，依此条例法案给予“来自因内乱外侵或自然灾害造成社会秩序动荡的国家，或者外侨返回出生国后其生命或人身自由可能受到威胁的国家的外籍人”以临时保护身份，他们可以申请在美临时避难，但并不能获得永久居民身份。20世纪90年代初，向美国申请政治避难的案例大幅度增加。1990年美国受理的避难申请为11.59万件，1992～1994年上升至平均每年有12.4万件。此后美国政府又通过实施收紧避难政策，大幅减少避难申请的数目。因此，1995年以后，美国受理的避难申请总数逐渐下降。
9·11事件后美国难民政策的变化
由于20世纪90年代美国经济的持续稳定增长，对移民劳工的需求增加，于是90年代末期美国的移民、难民政策有所放宽。2000年小布什上台后，美国的移民政策也比较宽松。2001年“9·11”恐怖袭击事件后，反恐成为美国国家安全的重要问题，受到高度关注。美国国内反恐的呼声促使其收紧移民、难民政策，以国家安全为主要考虑，加强对难民背景的调查，尤其加强了对来自穆斯林国家的难民的监控。此后，入境难民的数目一度下降，难民入境受这次恐怖袭击的影响最大，尤其限制了对阿富汗等穆斯林国家难民的接收。这体现在美国对穆斯林国家的阿富汗和伊拉克的难民政策上。
2001年10月，美国以打击恐怖主义为名，对阿富汗的军事行动造成300多万难民逃往邻国和约23.8万人向西方发达国家寻求避难。出于国内反恐考虑，美国极少接纳阿富汗难民，但要求其欧洲盟友和阿富汗的邻国敞开边境共同承担阿富汗难民问题。同样，2003年3月伊拉克战争后，有约200万伊拉克难民逃往叙利亚和约旦，欧盟国家也接纳了几万份来自伊拉克的避难申请。但美国除了接纳部分为美国服务过的伊拉克人员外，基于国内反恐和安全考虑，从2003年到2007年上半年，实际只批准接收了大约600名伊拉克难民。阿富汗、伊拉克的难民问题使美国与欧盟间的战略关系出现裂缝，受到国际社会普遍的谴责。在国内外舆论压力下，2007年下半年，布什政府给予伊拉克地区7000名难民名额，以表示对伊拉克难民危机的关切，但实际入美的伊拉克难民总数远远不及预期数字。
“阿拉伯之春”以来，美国为首的西方国家在中东地区大搞“颜色革命”，以政权更迭为先导，打破了中东地区原有的地区和政治秩序，使该地区国家陷入政治失范和动乱冲突的恶性循环之中。中东持续动荡，特别是叙利亚内战引发了大规模的难民潮。据联合国2015年7月9日表示，叙利亚内战爆发以来，已经有超过400万叙利亚人逃往国外。据欧洲边境管理局统计，在2015年前9个月已有71万来自叙利亚等地的难民进入欧盟国家，是2014年全年28.2万人的两倍多。作为中东难民潮的始作俑者，美国的中东难民政策仍然持续了小布什时代的做法，以国内安全为由，限制中东难民大量进入美国。2011年以来，美国仅接收了1541名叙利亚难民。在国际社会特别是欧洲国家的压力下，美国总统奥巴马允诺接收更多的中东难民，包括在2016财年接纳1万名叙利亚难民。奥巴马的中东难民政策却遭到了国会和部分州的抵制，能否实行，还很难确定。
除此之外，美国还以人权为幌子，针对朝鲜等国家制定了特别的难民政策。同时，布什政府正考虑创造一个绿色的“逃亡通道”来接受朝鲜难民，以加速平壤政权崩溃。法案并未包含过激的政治内容，而此前颁布的《2003年北朝鲜自由法案》中，明确表示将提供相应的难民身份给予北朝鲜大规模杀伤性武器计划的知情者。但仍只有相当少的北朝鲜人能够获得难民身份进入美国，短期内基于国内反恐因素的考虑，美国还不会大批接纳北朝鲜的逃亡者。类似的难民立法还有《1998年伊拉克解放法》，以及针对伊朗、利比亚等“支持恐怖主义”的国家的相应难民政策。美国的难民政策受到反恐意识形态的强烈影响。
虽然因为国内反恐意识形态的加强，促使美国当局收紧了难民政策，但美国仍是世界上主要的难民接收国和最主要的避难接收国。在2006年，估计有51500人向美国申请庇护，比2005年上升6%，这一数目占50个工业化国家避难申请总数的17%。在2008财政年，美国将难民准入限额较往年提高，预计接纳来自世界各地的8万名难民，其中约1.2万人的名额将分配给伊拉克难民。从当前形势看，反恐意识形态仍将继续影响美国对穆斯林国家难民的接纳。
美国难民政策的实施受制于国内利益
美国的难民政策的制定和实施受制于国内各种政治力量的博弈。当接收的难民数量损害了国内利益时，美国难民政策就会收紧，趋向保守。20世纪80年代以后，美国行政当局在难民政策的制定上拥有主导权，但受到国会的制约。冷战结束后，单边主义政策更是促使总统权力的膨胀，行政当局依旧主导美国难民政策的制定，例如，针对美国列出的“支持恐怖主义”的国家实施相应的难民政策，正是在行政当局的政策主导下制定的。国会在行政当局制定的难民政策框架下制定相应的难民法规，并通过立法和财政拨款权力限制当局对难民政策的主导权。此次奥巴马总统提出的难民接收计划就受到共和党人控制的国会的制约，在众议院暂时搁置。难民接收还关乎地方利益。接纳难民的权力最终仍然由联邦政府掌握，州政府无法做出决定，但是如果特定的州反对接纳难民的话将会让整个接纳难民的程序变得非常困难。“法律上讲，州没有权力这样做，因为谁能进入美国是宪法赋予联邦政府执行的权力。”美利坚大学法学院教授韦代克（Stephen Vladeck）指出，“所以一个州不可以说他们的反对是合法的，但是，如果他们拒绝合作的话，这会让接纳的程序变得非常复杂。”
因此，美国的难民政策是现实利益需要与人道主义精神相结合的产物，并常常在这两者之间摇摆，但终究服从于现实利益，服从于国内利益与对外战略需要。
（作者为中国社会科学院世界历史研究所副研究员）
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