【摘要】在俄罗斯转型过程中，行政改革在国家改革序列上的优先度一直不高，这是传统俄罗斯行政体制的惯性、改革的经济驱动力、转型时期固有的观念以及复杂的内外环境等多种因素综合作用的结果。作为一项长期而复杂的系统工程，俄罗斯行政改革呈现出总体滞后但正朝着渐进性改革方向发展的特征。
【关键词】俄罗斯 行政改革 滞后性
【中图分类号】D523.1 【文献标识码】A
自1991年苏联解体后，俄罗斯开始全面的社会转型，行政改革也在间或进行着，但是相较于疾风暴雨般的政治体制转型，行政改革作为组成部分之一，只是零星地散布在俄罗斯漫长的历史长河中。在20世纪末至21世纪初席卷全世界的重塑国家管理体制改革的国家梯队中，俄罗斯是后来者。可以说，直至2003年，俄罗斯政府才开始真正意义上的行政改革。新时期，俄罗斯政府虽然也开展了一轮又一轮的行政改革，取得了成效，但总体来说，行政效率低下的情况没有根本好转，腐败等问题依然困扰着俄罗斯，成为制约社会、经济转型的制度性障碍。
“渐进”，源自《公羊传·隐公元年》，根据何休的解释：“渐者，物事之端，先见之辞。去恶就善曰进。”意为逐步前进、发展。“滞后”，根据辞海的解释，是指事物落后于形势的发展，是一个现象相对于与另一密切相关的现象的落后。本文所探讨的现代转型俄罗斯国家中行政体制改革的滞后或渐进问题，主要是建立在以社会其他领域的改革（主要是政治、经济领域改革）为参照物的基础上的。
滞后的行政改革
俄罗斯行政改革历程。自2003年7月普京总统公布《2003~2004年行政改革措施》，俄罗斯开始了真正意义上的行政改革。此前的行政改革虽然零散且不成系统，但是改革实践者还是进行了一些有益尝试。
“苏共所以失败，苏联所以瓦解，究其根源就是苏联共产党内出现了一个官僚特权阶层”①。“戈尔巴乔夫执政后期，特权阶层范围有所扩大……特权阶层加上家属，大约占当时总人口的3%左右。”②1991年叶利钦上台后，在砸碎计划经济的同时，精简政府机构，去一党垄断，在其执政晚期，出台了一份由专家们精心打造的对国家执行机关的改革构想。在这份构想中，初次涉及了政府执行机关的权力问题、行政人员制度安排问题、腐败问题等当时行政改革领域内最为尖锐的问题，“首次引入了国家文官制度，而且公务员法的起草过程中明显地使用了新公共管理的思想原则。”③但随着1998年亚洲金融危机的爆发，俄罗斯被拉进了这股漩涡，刚拉开帷幕的行政改革就此搁浅，在国家改革序列上的位置不断被后移。
千年之交，普京接过叶利钦的接力棒，开启真正意义上的行政改革。普京指出，引发行政效率不高“主要不在执行权力机构的数量，而在于其工作安排的不好。国家机关现在的职能无法适应完成战略任务，而掌握现代科学管理知识的官员凤毛麟角。”④改革以提高管理效率和反腐败为核心，分为两个阶段。第一阶段以2003年国情咨文为标志，明确了改革方向，精简改组联邦政府，确定联邦执行权力机关体系由联邦部、联邦局、联邦署组成，并将所有的执行权力机关明确划分为率属于总统和政府管辖的两大部门。2005年4月25日，普京开启了第二阶段的改革，具体工作包括优化公共服务质量和范围，增加政府工作的透明度；改善绩效，优化职能，建立协调一致的权力运行机制；减少国家对经济领域的干预等。
自2004年普京对俄罗斯的“部、局、署”的改革后，俄罗斯的政府机构再没有进行过大规模调整。梅德韦杰夫上任后，反对现行行政系统改革，只是就政府机构新的分权和合并进行讨论。如2012年成立远东发展部和公开政府联络部，将卫生与社会发展部拆分为卫生部与劳动和社会保障部。2012年普京再次当选后，开启了“新普京时代”，开始兑现当选后承诺的一部分行政改革，例如恢复地方行政长官直选等。
俄罗斯行政改革滞后的表现。虽然俄罗斯的改革实践者进行了很多探索和尝试，但是与社会其他领域的改革相比，俄罗斯的行政改革仍相对滞后，“公共行政改革在俄罗斯只是一个优先度较低的议题，全面的公共行政改革并不在政府的考虑之列。”⑤
首先是在国家改革序列上的低优先度。关于改革优先度的考察基于与其他领域改革的对比。叶利钦一上台，先后启用盖达尔政府、切尔诺梅尔金政府，将重心放在调整经济上，完整的有关行政改革的文本方案，直到1997年9月才被正式确定命名为《行政改革构想》，然而1998年初，在基里延科政府拿到关于行政改革的最后方案后不久，俄总统办公厅举行了行政改革构想的讨论，认定“在2000以前实行行政改革是不合时宜的”⑥，于是行政改革让步于经济改革。普京2000年上台，着手经济改革，致力于建立有秩序的市场经济，但直到2003年才推出第一轮行政改革，2005年开启第二轮，后又遭遇2008年全球金融危机，行政改革再次让位于经济改革、社会改革。现今，俄罗斯的全面行政改革还处在不断摸索中。
20世纪末21世纪初，世界多数国家开展了大范围的持久的管理主义改革，如1979年的英国撒切尔夫人上台后推行的改革，1981年法国的“国家改革运动”，1982年中国以提高效率为目标的行政改革，1984年日本的“小政府”改革，1984年新西兰戴维·朗伊的“激进重组”改革，1987年澳大利亚的“大部制”改革，1993年美国克林顿的“效率政府”改革等。然后，转型初期的俄罗斯忙于清算苏联的错误以及应对金融危机等，直到2003年才勉强抓住了这股浪潮，与世界其他一些国家行政改革的前奏相比，俄罗斯的行政改革开启时间相对滞后。
其次是改革的慢节奏。1996年以后，俄罗斯总统咨文中初次涉及了改革执行权力的相关问题，正式的“行政改革”概念是在等到2001年的总统咨文中才被正式使用，2002年总统咨文中隐约谈论起行政改革的必要性，直到2003年末以后“行政改革”才作为一项具有重大意义的国家事务被重视。然而，2008年，行政改革又一次遭遇了经济危机，再度搁浅。2012年普京第三次当选后，才开始逐步缓慢地兑现行政改革的承诺。行政改革的慢节奏也体现在俄罗斯的反腐败斗争中，尽管普京多次强调治理腐败的重要性，但是此间俄罗斯在反腐工作上还是迟滞的。机构方面，到了2000年成立了民间组织性质的反腐委员会，立法方面，2001年11月拟定联邦反腐败草案，2002年11月才提交议会一读，2005年11月进行二读。不过值得庆幸的是，普京第二任期后加大了反腐的力度。
俄罗斯行政改革的滞后还表现在改革缺乏系统性，实施效果不佳。“叶利钦时代的行政改革未能取得任何进展，公共行政整体表现急剧恶化。”⑦普京时期，俄罗斯虽然开启了全面的行政改革的序幕，部分改革也涉及到机构重组、权力分化、中央地方关系调整、路程再造、公共服务标准建立、教育卫生改革等，但由于种种原因，与当时已经开展管理主义改革的国家相比，俄罗斯的行政改革缺乏整套完整的方案，不成系统，多是修修补补，零敲碎打，也并没能明显提高俄罗斯政府的总体绩效。
滞后的行政改革带来的后果。俄罗斯有着庞大的公共行政系统，几届政府虽几经努力，但是俄罗斯的政府机构依然很庞大，人员冗杂的情况不容乐观，资源浪费、财政危机加剧、行政低效以及长久以来闻名于世的腐败问题，都使得俄罗斯政府出现治理危机。根据透明国际（Transparency International）的数据，CPI反映的是一个国家政府官员的廉洁程度和受贿状况，以企业家、风险分析家、一般民众为调查对象，据他们的经验和感觉对各国进行由10到0的评分，10为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0～10.0之间表示比较廉洁；2.5～5.0之间表示腐败比较严重；0～2.5之间则为极端腐败。从2005到2013年，俄罗斯全球CPI指数排名从117名下降到127名，得分从2.4分增长到2.8分，属于腐败比较严重的国家。世界银行的全球治理指标纳入话语权和问责制（Voice and Accountability）、政局稳定且没有暴力（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism）、政府效率（Governance Effectiveness）、监管（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、防治腐败（Control of Corruption）六个要素，确定全球215个经济实体的治理得分。从2004到2014年，俄罗斯除了政府的效率、法治2个指标的排名有所上升之外，另外4个指标尤其是治理腐败（Control of Corruption）指标的排名下降趋势明显，且6项治理得分始终低于标准的取值范围，为-0.25（弱）～2.5（强）。政府效率不高，腐败问题严峻，这都与俄罗斯长期以来行政改革的不力有着不可忽视的关系，现代俄罗斯国家行政系统改革的迟滞使得行政系统和社会其他子系统不相兼容，逐渐成为俄罗斯社会发展的制度性障碍。
行政改革滞后的原因分析
第一，原有行政体制的惯性。任何一种政治体制、行政架构一旦形成后便具有了惯性，正是这种惯性使得它往往跟不上形势，在一段时间内呈现一定的滞后性。首先，无论对传统的行政体制有多少诟病，原本的体制仍具有整合社会资源的作用，俄罗斯现今取得的成绩离不开原本的行政体制的作用。俄罗斯的转型正是由这个看起来不怎么高效的政府推动的，而俄罗斯能实现经济转轨、平稳度过两次金融危机、顺利与世界接轨、逐渐恢复大国地位，也都依赖于这样一个备受诟病的政府和官僚。在新的行政体制还处于不断探索中的时期，行政改革的步伐一定要建立在旧的体制基础上，实行渐进改革。其次，体制改革有风险，行政改革意味着行政权力的大调整和重新分配，权力本身就是利益，而且是更大的利益，原先的利益格局正是基于原有的权力安排，俄罗斯行政改革必然会触动原有各级领导层的利益，受到既得利益者的百般阻扰，加上由于俄罗斯经济社会发展也需要安定团结的政治环境，行政改革只能在协调各方利益的过程中稳步进行，改革遇到的阻力更大。“现在的既定制度妨碍改革，在许多情况下简直是在阻碍改革，这种制度保护的是它们自己取得所谓地位、寻租的权利，是在保护受贿和鼓励寻租”⑧。
第二，行政改革的动力源分析。行政改革的滞后性和改革的动力源紧密相关。公共行政领域的改革动力主要源于行政系统内部自发自觉的调整、外部的民众对于现有体制的不满以及客观经济发展的要求。行政系统内部自发自觉的调整是改革的内在动力，但是通常行政改革需要依靠原有的行政架构和领导层通过一系列放权或集权的手段来实施，而无论是放权还是集权都是有风险的。一种行政体制要运转良好，在权力制衡的基础上，必须实现控制主体与控制对象的平衡状态，快速的集权或者快速的分权打破了原先的均衡状态，很容易发生动乱。改革也必然会触动到既得利益者的领导层，容易引发新的权力利益冲突。因此，除了个别极具改革抱负的政治精英，绝大部分的俄罗斯当权者都不敢也不愿意轻易去推行行政改革。
民众的呼声作为改革的直接动力，需要历经一个相当长的时间方能成长起来。和平时期，一般民众较少会发难国家政治和行政体制，即便异议较大，也很难发出明确的改革现有体制的呼声。只有当经济充分发展，民众生活水平提高后，人们才会将视线投向政治领域。这就决定了，俄罗斯的行政改革要完全依靠民众的呼吁为动力，需要长期的酝酿过程。
由此，俄罗斯行政改革的动力并非主要依靠内部驱动和民众呼吁，而是依赖于经济发展的力量来实现。每一步的经济改革，每一个发展，都必然对原有的政治体制提出新的要求。由于现实的经济发展和经济改革是通过危机的方式从反面对固有的行政体制提出问题，它发出的信号是不得不改，因此，与经济改革相比，行政改革不可避免地具有滞后性。
第三，转型国家面临的观念转化问题。制度转型的国家还有个很大的问题，即思想观念和价值观的转换问题。苏联解体后，俄罗斯在转轨过程中法律法规的滞后和政府职能的衰退，使得官僚主义在俄国这片土地上迅速滋长。2004年12月23日，普京在答记者问时指出：“改革不只在政府中慢，整个国家都慢……我国在长时间的历史发展中存在并且愈演愈烈的是超官僚主义的经济和超官僚主义的国家……这不是一朝一夕可以改变的，但我觉得我们是在沿着正确的方向前进。”⑨超官僚主义的领导层，既是行政改革的巨大阻力也是改革的重要对象。民众的价值观念也影响着行政改革的进程。苏联政权顷刻倒闭，其后随着西方市场经济文化的猛烈冲击，俄罗斯民众的价值取向、社会道德观念等相应地迅速发生变化，民众对政权的不信任以及法律意识的淡漠程度逐渐增加，这样观念下的民众很难成为俄罗斯行政改革的直接动力。
第四，复杂的环境因素。行政改革复杂的外部环境和任务使得改革的每一步都必须谨慎。根据普京的说法，在复杂的国际国内环境中，俄罗斯要想争得在世界“经济阳光”照耀下的地盘，国家机关必须有质量地做出内行的谨慎决定。普京的行政改革不仅要清算苏联时期的错位，还要总结叶利钦时期的经验，行政改革的任务涉及到方方面面。国际上，世界军事对抗的结束并未自动给俄罗斯开辟走向与世界接轨的路，实际情况要复杂得多。例如两次经济危机就已使正在计划实施的行政改革迅速让位于经济和社会改革，两度搁浅。同时，WTO和其他国家和世界组织也曾多次对俄罗斯行政系统施压，迫使其做出适应性改革。另一方面，同为转型国家，中国渐进式改革的成功经验也为俄国改革提供了借鉴，这些都对俄罗斯的行政改革产生影响。
总之，从转型初期到公认的2003年行政改革再到新普京时代，俄罗斯的行政改革进行了多方面的探索和尝试，为俄罗斯政府系统、全面的公共行政改革打下了根基。某种程度上，俄罗斯的行政改革不同于其他政治领域和经济领域的改革，虽然相对滞后，但是已经开始具备了渐近式改革的特征。在施行渐进式改革的一定阶段内，行政体制改革滞后于其他政治、经济等领域的改革，以及由此引发的系列后果，是很难避免的现实。俄罗斯行政改革是一项长期而复杂的系统工程，虽然目前成效尚不明显，但是在新时期的发展值得关注。
（作者分别为厦门大学博士研究生，厦门大学教授）
【注释】
①刘克明：“论苏联共产党的官僚特权阶层”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2003年第3期。
②［俄］瓦·博尔金：《戈尔巴乔夫沉浮录》，李永全等译，北京：中央编译出版社，1996年，第256～257页。
③⑥刁利明：“现代俄罗斯行政改革的前提准备”，《黑龙江社会科学》，2012年第5期。
④⑧《普京文集》，北京：中国社会科学出版社，2002年，第606页。
⑤⑦［俄］米哈伊尔·德米提也夫：“公共行政改革的俄罗斯教训”，《财经》，2006年第12期。
⑨参见俄罗斯国情网：“弗拉基米尔·普京的记者招待会”，http://euroasia.cass.cn/news/100372.htm。
责编 /于岩（实习）
