【摘要】最新出台的多德法案赋予了美联储“超级监管者”职权。文章通过分析美联储监管职能与货币政策的对立统一，以及美联储与其他监管机构的协调合作，来介绍美联储监管职能改革的最新动态。最后简述了美联储监管职能改革对于探索完善我国中央银行监管职能的启示。
【关键词】监管职能 货币职能 监管协调
【中图分类号】D913 【文献标识码】A
1913年，《联邦储备法案》（Federal Reserve Act，简称FRA）在国会得以通过，该法案设立了美国历史上真正的中央银行（美联储），成立至今，发挥着不可替代的作用。
美联储监管职能制度变迁
《多德法案》前美联储的监管职能。美联储作为央行，自成立百余年来，一直秉持着货币职能与监管职能于一身的角色定位，并且大力扩张监管权限，增强监管职能。根据《联邦储备法案》规定，所有美联储成员银行均纳入美联储监管职权范围。所谓成员银行，即是指在联邦体制下，以联邦法律为注册依据的国民银行，以及通过申请批准的以各州法律为注册依据的州法银行。除此，美联储还肩负伞型监管职能。根据美国法令，金融控股公司原则上不能经营多项金融业务，只能通过设立子公司，以股权控制的方式开展各项高收益的金融业务，一般称为“伞型模式”。①那么，为监管这种伞型模式，美联储经授权成为监管机构的领头羊，主要负责日常监管、信息披露和提出经营改进措施，履行伞型监管职能。
《多德法案》中美联储的监管职能。2008年金融危机后，美国为重建金融体系，加强金融监管，通过了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德法案》）。其改革的重点之一便是将美联储打造成“超级监管者”，主要包括四个层面：第一，扩大宏观审慎监管职能。参考《多德法案》第一百六十七条规定，美联储在FSOC的要求下对非银行金融公司和银行控股机构行使如下权力：限制或禁止其兼并收购行为；限制其出售特定的金融产品等。第二，调整微观审慎监管职能。即总注册资本在500亿美元以上的银行控股机构及其分支机构，外国银行控股机构及其分支机构，储蓄贷款公司及其分支机构，外资储蓄贷款公司及其分支机构，并授权规定如何监管储蓄贷款公司、银行控股机构有关州银行的立法。第三，加强消费者的金融保护。参考《多德法案》第十章规定，在美联储下设立消费者金融保护局，统一行使保护消费者金融服务的职能。由此，结束了原来多家监管机构监管却无人担责的问题。第四，联储内部治理监管。为了提升监管的真实度需要管理好美联储内部治理结构，法案设立了监管副主席制度，即由美国总统直接任命一名美联储副主席，作为美联储成员对美联储内部进行监督和管理，并定期向国会提交报告。
美联储监管职能与货币职能的冲突及共融
监管职能与货币职能的冲突。货币政策在社会经济健康发展和国际地位等方面有着基础地位，一旦货币政策目标被弱化，可能导致美国实体经济受到极大冲击。因此，美联储在行使监管职能保证监管有效性的同时，保证货币政策的有效执行是一个亟待解决的问题。具体而言：
第一，货币职能的重要性可能影响监管职能效用。作为央行的美联储，既要履行货币职能，保证物价稳定，实现经济稳固发展；又要履行监管职能，关注金融机构的风险投资活动，降低经营风险，保障金融机构的经营安全。两种职能存在一定的紧张关系，美联储将在未来的职权行使过程中遇到不小的麻烦。如其为实现低失业率和高经济增速等一些重要货币政策时，需要降低金融监管的标准，可能无法达到监管目的。
第二，货币职能和监管职能的对立增加金融机构的道德风险。作为央行的美联储，其基础职能之一就是保证经济社会的稳定。因此，当银行业因某些原因使公民对其产生不信任而向其挤兑，各家银行出现资金流动性困难而面临破产的局面时，美联储将会“不顾一切”地出资救助，充当“最后贷款人”的角色，从而防止社会不稳定。但是美联储的“不顾一切”却违背了其监管职能，使得这些金融机构不但不会去反思自己的经营失职，反而挑战更高风险的业务来试图弥补巨额亏损，这就推使道德风险异常尖锐。
第三，货币职能和监管职能的矛盾可能使美联储选择自身利益最大化。虽然理论上美联储需要对美国国会负责，但事实上美联储仅需负“程序性责任”，其基本不受国会的影响，美联储是一个事实上独立于政府、国会的组织机构。美联储的性质是具有法定货币、监管职能等于一体的私人企业，至于到底是谁拥有美联储，百年来一直是个迷。从1913年《联邦储备法案》给予美联储发行货币、监管银行的基本职权，到1999年美国《金融服务现代化法案》赋予其包罗万象的权利。根据美国宪法，即使是一个非政府机构，只要立法上决定给与其货币职权和监管职权，它就可以以政府名义行使法定职能。但是，美联储由于货币职能与监管职能的天然矛盾，加之其追求股东利益最大化的趋利性，使得这种矛盾在1970年后开放的经济环境下发展到了顶峰，成为金融危机爆发的主要根源之一。②
监管职能与货币职能的共融。美联储的货币职能与监管职能似乎有着天然矛盾。但是，事物都有两面性，美联储的货币职能与监管职能在某些方面又能共融，相互促进。首先，监管职责之信息管理义务有助于制定货币政策。美联储依监管职能获取的管理信息，恰恰是美联储应对风险、保证金融稳定的信息基础。尤其是及时性信息，有助于美联储及时、准确地掌握金融机构的流动性需求，以及遇到的困难，并为此制定可行的货币政策和救助计划。其次，监管职责之风险评估义务有助于制定贷款利率。美联储凭此能够更准确地评估受求助金融机构的实际状况和物品价值，贷款利率只有紧跟市场化的步伐，逐步放开银行信贷管制，让资金价格实现市场化，才能更好地行使最后贷款人义务，保证央行贷款的稳定性。③
美联储与其他监管机构间监管职能的协调
协调美国金融监管机构的尝试。早期，由联邦金融机构检查委员会，负责协调全国各个监管机构之间的监管职责。自21世纪开始，金融混业经营发展迅速，导致美国金融监管形成了相对分散的发展趋势，根据《金融服务现代化法案》的规定形成了伞式监管和功能监管并存的监管模式，联邦政府和州政府都将能行使金融监管职能。对于同时从事银行、证券等交叉业务的金融控股公司由美国美联储作为伞式监管人负责该公司的综合监管，由各功能监管人针对其所经营业务的种类实施具体的功能监管。伞式监管机构者与功能监管机构通过密切的沟通、配合，建立起实施有效的监管协调机制。
关于协调监管主体。美国金融监管主体分联邦一级和地方（州）一级，一部分监管权由联邦一级监管机构统一行使，一部分监管权由各州自行行使，还有一部分由中央地方联合行使监管权。如美国对银行业实行双线多头监管；对证券业实行全国范围统一监管；对保险业实行各州自行分散监管。此外，美国还成立了由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储备性金融机构监管局等联邦监管机构组成的监管协调性组织联邦金融机构检查委员会，负责制定和修改全国统一的监管原则，并协调联邦一级和地方一级监管机构的监管规则。该委员会主席一职则由各成员机构负责人依次担任。
关于协调监管方式。联邦金融机构检查委员会信息采集与分享制度：制定颁发统一的表格和规定，对各监管机构信息收集和分享进行明确分工和合作。一定条件下，各监管机构有信息资料共享和协助对方进行信息采集的义务。联邦金融机构检查委员会监管检查制度：各监管机构按照各自职能对监管对象进行单独或合作检查，其中检查协调各机构工作的职权由委员会统一行使。如果监管机构在行使自身监管职权时涉及另一监管机构职权领域，应做到事先一致同意。即为了避免法律冲突带来的监管重叠，不同监管机构应当在各自法律要求下对监管重叠部分进行协商监管，以达到监管和谐有效。
法案下美联储与其他监管机构协调工作例举。多年来美国一直实行多头双线的金融监管体制，在《多德法案》改革后这种分散监管体制得到了加强，但这与统一监管还是有很大的不同。《多德法案》改革后的美联储被称为超级监管者，但不是唯一监管者，它在行使某些特定职权时需要财政部等部门同意或者和其他监管机构共同决定才能执行。美联储与其他监管机构合作监管的具体规定主要有：
第一，新设金融稳定委员会。主要负责协调各成员机构之间的合作监管工作，负责鉴定哪些金融机构具有“系统重要性”，识别和监控金融系统中出现的系统性风险等。为能更好地协调各监管机构的合作监管工作，该委员会吸收的10位正式成员中除了任主席的财政部部长和一位由总统任命而经参议员批准的有保险专业知识的独立人士外，其余8位是美联储、货币监理署、联邦存款保险公司等和证券交易监督委员会、商品期货交易委员会、联邦住房金融局、美国信用社管理局、消费者金融保护局的负责人。为了加强金融监管机构的组织协调性，该委员会还吸收五位无投票成员，分别来自联邦公报局、联邦保险办公室以及各州的银行业、保险业和证券业监管机构。
第二，优化美联储防范系统性风险职责之殇。根据《多德法案》第一章规定，单独成立金融稳定监管委员会负责系统性风险的识别与监管，足见对政府系统性风险重要性的强调。《多德法案》同时赋予其较大的职权，委员会在认定大型综合性金融机构可能给金融稳定带来系统性影响的情况下，可向美联储提出加强对该机构监管的建议。在极端情况下，获得金融稳定委员会2/3票数后还可以批准给予美联储拆分大型复杂金融机构的权力。《多德法案》还在财政部下新设金融研究办公室，负责采集各项金融数据并进行统计分析，对金融市场的稳定性等现状进行评估，并单独向国会提交年度评估报告。
第三，美联储将和联邦存款保险公司担负破产清算程序之责。在经历投资银行贝尔斯登和雷曼兄弟无序破产和保险巨头美国国际集团“大而不能倒”的教训后，法案规定建立一个有序破产清算制度，结束“大而不能倒”的现象。法案赋予财政部和联邦存款保险公司等在紧急情况下接管即将破产的大型金融机构的权力以及由美联储将和联邦存款保险公司共同负责破产清算程序。
美联储监管职能变革启示
作为美国央行的美联储，其监管职能改革对我国中央银行的职能具有重要的影响和启示意义。美国作为世界金融业老大，有着最发达、最健全的金融市场，不过其监管体制存在着诸多体制缺陷：“多如牛毛”的监管机构、“没几个人彻底了解”复杂体系、监管协调机制不够健全等。但此次法案对美联储监管职能的改善，尤其是维护经济平稳发展层面，以及危机化解能力，还是可以对我国的央行监管机能改进予以启示。
首先，央行应加强协同合作。类比美联储，央行兼具监管职能，对稳定金融市场、贯彻货币政策具有现实意义。但面对我国刚刚将监管职能脱离央行的法律实情，再谈恢复央行监管职能显然是天方夜谭。鉴于此，央行与其他金融机构之间可以建立信息共享机制和多边共同协商机制。只是，由于缺乏法律的强制性规定，央行进行金融监管之路举步维艰，也导致其执行货币政策困难重重。故此，有必要在“三会”之上建立一个统一的监督机构，并加强该机构与央行之间的协调合作。从而实现信息共享，达到预防金融风险的目的。
其次，混业经营并不等同混业监管。美国针对金融业的混业经营并未从立法上确定混业监管模式，只是变相的实行伞式监管和功能监管并存的监管模式。即使《多德法案》扩大了美联储的监管职权，也并非任意行使。纵观美国的制度历史，监管效率的高低并不取决于一个全能甚至唯一的监管者，而在于监管机构之间的信息搜集与共享制度化、监管手段行使规范化、监管程序合法化等。
目前，我国银行业、保险业与证券业等机构有向混业经营发展的趋势。从国内环境来看，光大、中信成为综合化经营的金融集团，旗下的银行、证券、保险正逐步开展业务交流。这在一定程度上标志着我国已开始迈入混业经营时代。从国际环境来看，中国加入WTO以来，外资金融机构大量涌入中国，开始从事混业经营活动。因此从长远发展的眼光来看，我国金融业的混业经营已是大势所趋。面对这种情况，借鉴美国的做法，我国不一定要对目前已经形成的分业监管模式进行大刀阔斧的改革，而只需确立一个像央行这样的牵头机构，利用伞型监管模式，让它在各个监管机构之间加强信息共享、监管合作，使我国金融业在混业经营环境下也能健康、有序发展。
第三，把握金融监管尺度，发展我国金融业。与美国金融业相比，我国金融业发展较为滞后，究其根源，主要是中美监管原则的差异。中美监管原则可谓存在本质不同。在防范金融风险的原则态度上，中国通过严格控制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动来预防风险；美国则尽可能减少对金融机构各种限制。在监管水平上，中国监管机构的监管工作相当粗放，监管水平较低；美国监管机构的监管工作非常细致，监管水平很高。也正是如此，美国才得以成为世界为数不多的金融监管最为严格和深入而金融活动却又最为活跃的国家。反观中国，在严格控制金融市场风险的监管模式下，金融领域缺乏真正的竞争，金融业务发展滞后。在竞争严重不足的金融业，隐藏着巨大的金融风险。
因此，对我国金融监管原则的反思和调整已迫在眉睫。在对我国金融监管立法的过程中必须考虑两大基本价值：金融安全和金融效益。这两大基本价值之间是对立统一的关系。如果一味追逐金融效益而不顾金融安全，这无疑是饮鸩止渴；但迷信金融安全忽视金融效益也等于因噎废食。从立法形式而言，我国金融监管制度过分强调金融安全，而对金融效益有所忽视。我们应借鉴美国监管体制，以金融安全与金融效益的有机统一为目标，全面改革金融监管制度，努力建立具有我国特色的、安全的、高效的金融监管制度。
郎咸平曾说，一个企业经受过金融危机的考验才能强大起来，一个监管机构经历过金融危机的洗礼才能应对下一场更严峻的金融危机。④经过2008年金融危机洗礼的美联储，在金融监管法案改革后变得成熟，也为我国探索完善中央银行的监管职能给予诸多启示。
（作者为西南政法大学民商法学院博士研究生）
【注释】
①黄庭：“从美国伞型监管体制看我国金融监管体制发展方向”，《西部论坛》，2004年第67期，第87～90页。
②巫文勇，张慧萍：“从美联储角色定位看美国金融监管制度改革”，《理论探索》，2009年第6期，第79～90页。
③马平：“影子银行风险监管问题与对策”，《人民论坛》，2014年第464期，第76～78页。
④郎咸平：《郎咸平说：谁都逃不掉的金融危机》，北京：东方出版社，2008年，第3～4页
责编 /于岩（实习）
