【摘要】把扩大新生代农民工有序政治参与作为深化政治体制改革的突破口，是当前社会发展的重要议题。但是，现行政治制度供给和保障不足，无法满足新生代农民工不断增长的政治参与需求。因此，完善扩大新生代农民工有序政治参与的制度设计，对全面深化政治体制改革、加快推进中国特色社会主义民主政治建设，具有重大的理论指导意义。
【关键词】新生代农民工 有序政治参与 制度设计
【中图分类号】D621 【文献标识码】A
亨廷顿指出：“政治参与的扩大是政治现代化的标志。”①我国是一个新生代农民工数量众多的发展中国家，其政治参与程度是我国民主政治发展的重要衡量标准，而实现其有序政治参与迫切需要顶层的、体系化的制度设计。但是，现阶段新生代农民工日益扩大的政治参与要求同制度供给和保障不足之间的矛盾较为突出，已成为牵涉城乡社会结构转型、社会和谐和经济发展的重大问题。因此，完善新生代农民工有序政治参与的制度设计，对加快推进中国特色社会主义民主政治建设具有重大的理论价值和指导意义。
新生代农民工有序政治参与梳理与解读
新生代农民工作为新生的社会阶层，是我国社会主义现代化建设和民主政治发展的重大推动力量。截至2014年，全国农民工总量达2.74亿人，②其中，新生代农民工达1.25亿人，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的65.5%。③但是，由于收入普遍偏低、政治资源缺乏、社会排斥及制度保障不力等因素的限制，他们长期游离于政治生活之外，参与比例很低，话语权丧失，诉求无法得到有效实现。随着党和政府对其权益的重视和其自身权利意识的觉醒，扩大有序政治参与被提上日程。党的十八届三中全会指出：“更加注重民主政治制度建设，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。”④可见，在推进新生代农民工有序政治参与制度建设的过程中，必须以扩大和有序为政治参与目标。
“扩大”即“范围、规模的增大”。扩大新生代农民工政治参与即政治参与过程中政治参与主体数量和构成的增加、政治参与层次的延伸以及政治参与形式和渠道的增多。一是实现参与主体的扩大。在政治参与过程中抛除性别、民族、教育程度、社会阶层等歧视和限制，实现其政治参与的自主性和普遍性；二是实现参与领域的扩大。不仅仅局限于经济、政治、文化、社会等各领域公共政策的制定、执行以及监督，还包括事关其切身利益的领域；三是实现参与渠道的扩大。除畅通现有政治参与渠道，还应针对其政治参与的实际需要不断创新。
“有序”即“有秩序”，本文强调“政治秩序”，即参与行为的集中体现。有序政治参与即在一系列政治参与制度、法律、程序、规则以及社会规范的保障下，维护社会秩序和政治秩序的正常运行。实现新生代农民工有序政治参与，必须在中国共产党的领导下，在宪法和法律的框架内，将其政治参与行为限定在制度化、合法化的渠道参与政治生活、表达政治意愿，从而影响政策的制定，维护合法权益。
在政治参与过程中，“扩大”是指政治参与的数量，“有序”是指政治参与的质量，两者立足于不同发展的维度上。片面追求政治参与的量而突破政治系统的承受范围，或者片面追求政治参与的有序性而忽视广大民众的政治诉求，都会导致社会的政局处于不稳定状态。因此，在推进新生代农民工有序政治参与的过程中，既要以“扩大”为动力，逐步实现政治参与主体数量的增加，还要以“有序”为前提，在制度框架内依照法律程序参与，提高其有序有效政治参与，确保国家政治生活处于良好运行状态，推动中国特色社会主义民主政治健康发展。
影响新生代农民工有序政治参与的制度因素
人大代表比重失调。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是新生代农民工实现有序政治参与最重要的制度安排。他们依据《选举法》规定，直接或间接地选举出能够代表其利益的人大代表行使当家做主的权力。2003年，第十届全国人民代表大会中王元成作为农民工群体中第一位人大代表出现在国家最高会议中，实现了农民工人大代表零的突破，到2013年，十二届全国人民代表大会农民工代表增至31位。⑤但与全国农民工总基数相比，其人大代表人数太少，比重严重失衡，在政治参与过程中依然处于弱势，无法从根本上代表整个新生代农民工群体利益，公共政策制定和执行依旧掌握在政治和社会精英手中，其代表难免会沦为政治花瓶的尴尬处境。尽管在有序政治参与过程中，受自身文化水平、政治素养、法律常识欠缺等众多限制因素制约，参与政治生活难度较大，但这并不能成为人大代表比重失调的依据，只有不断提升其人大代表比例，才能改变其政治参与的弱势地位。
协商民主形式单一。协商民主制度是新生代农民工参政议政、协调社会矛盾的重要制度平台。人民政协作是最主要的协商形式，在解决社会问题中发挥了巨大作用，2015年政协十二届三次会议，共提案5857件，大会发言510份。⑥但新生代农民工在人民政协中没有属于自己的协商界别，难以引起足够重视，且人民政协及其他协商代表的产生方式，都是协商推荐产生，来自社会各个领域、各个界别以及有社会影响和有参政议政能力的代表人物，但真正能与新生代农民工保持联系的代表少之又少，他们受遴选方式条件制约难以参与其中，协商对话也沦为社会精英间的对话与博弈，难以发挥其效能。其他现行协商民主形式效能较低、协商对话缺乏应对性，没有专门针对其群体特征的协商对话形式。尽管目前全国政治协商会议上出现了农民工代表的身影，但由于其政治身份转变、所获信息不对称、参与缺乏规范性以及时间等限制，大量协商对话流于形式。
基层自治渠道不畅。基层群众自治参与渠道不畅通是制约新生代农民工有序政治参与的瓶颈之一。由于现行政治参与制度中无专门涉及新生代农民工政治参与的规定，其只能通过基层群众自治制度参与政治生活，但效果难尽如人意。一是政治参与信息渠道狭窄。尽管新生代农民工群体的学习能力和获取信息的能力不断提升，但由于长年脱离农村生活，在城市工作强度高、甄别信息能力较弱和缺乏组织有力引导等因素制约，他们获得政治参与信息数量少、片面、鱼龙混杂、难以甄别；二是政治参与渠道不畅通。大多数新生代农民工反映问题不方便。在农村，部分村委组织不作为，“剥夺”其政治参与的权利；在城市，加入工会、妇联等组织的限制较多，很少有能够参与其中，且非政府民间政治组织发展缓慢，使其缺乏必要的组织依靠，无法参与城市居民自治，难以真正地参与到政治生活中去。
信访制度效能低下。信访制度是维护新生代农民工合法权益、化解社会矛盾的重要制度设计。但信访行为属于问题产生之后的补救措施，本身存在一定滞后性，缺乏对问题的预见性和主动性。信访机构仅是协调性机构，自身不具备实际权力，只能在一定程度上缓解矛盾。从中央到地方，各级党政机关、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构，庞杂分散，相互之间职能交叉不明朗，缺乏统一归口管理及领导机构，无法实现协调、沟通和联动，导致信息资源无法实现共享，越级上访、闹访频发，甚至不同机构信访部门之间相互推诿。信访部门在受理、解决信访事件过程中缺乏严谨的程序性规范，对其信访存在主观臆断，甚至只注重降低上访率，忽略上访事件解决比率，使信访解决问题的效率和取得的实际效果背离其对信访结果的预期，打击其信访积极性，降低其对信访部门的信任感，无法有序表达政治意愿、参政议政和民主监督。
监督制度不够健全。民主监督是国家为实现对公共权力进行监督和制约的重要制度。改革开放以来，我国监督制度和机制迅速发展，但在民主实践过程中仍然存在许多弊端。一是民主监督相关法律保护制度滞后，既缺乏必要的法律法规保障新生代农民工民主监督权利，又缺乏对于破坏民主监督权利恶性行为的惩罚规定；二是由于部分基层干部不愿监督、不让监督等违法乱纪行为，导致其政治参与冷漠的负面情绪日渐增多；三是实现民主监督的渠道不畅通，在作为监督功能主阵地的人民代表大会中，其代表数量有限，政治话语权微弱。听证会等民主会议虽然也有其身影，但信息资源不畅通等问题弱化了监督效果。由于其社会地位、能力等限制因素，社会中的各种非政府组织和新闻媒介对其心存偏见，导致其被排除在监督主体之外，严重影响着新生代农民工政治参与和政治监督的积极性。
完善扩大新生代农民工有序政治参与的制度安排
扩大新生代农民工有序政治参与，必须不断完善现有的政治参与制度。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。⑦因此，打破新生代农民工政治参与的制度性壁垒，成为扩大其有序政治参与的关键。
完善人大代表选举制度。人大代表选举制度是实现人民当家做主最重要的制度安排。扩大新生代农民工有序政治参与，必须革除人大代表选举制度中的不合理规定，制定成熟的适合我国国情的选举法，确保其在政治参与中真正享有选举权利。
一是完善对选民资格的确认，修改现行《选举法》有关户籍属地选举的规定，新生代农民工只要在工作城镇登记超过相应年限就享有本地区的选举权；二是落实国家按照相同比例选举人大代表的政策，适当增加其在人民代表大会中的名额，通过立法形式确立代表比例，确保其享有平等选举权，增加其在政治参与过程中的话语权和利益诉求的效力；三是完善人大代表选举机制，适时引入竞选机制、差额选举和候选人提名等方式，适当增加候选人名额，增加其对人大代表的信任度；四是针对未达到工作地选举标准的新生代农民工，村民委员会可适当调整选举时间，选取春节或农忙时，确保其大多数真正享有选举权利。
完善协商民主制度。协商民主制度是实现新生代农民工有序政治参与的重要形式。党的十八大报告指出：“完善协商民主制度和工作机制，把政治协商纳入决策程序，增强民主协商的实效性。”⑧因此，扩大新生代农民工有序政治参与，必须完善协商民主制度，扩大其参与协商民主范围，创新协商民主形式。一是完善人民政协的界别构成，建立属于农民工自己的界别，使其能与其他群体拥有平等的协商平台；二是丰富人民政协成员构成，通过制度化渠道最大限度地将其中政治参与愿望强烈、代表性强的代表纳入到政协组织中，扩大其在人民政协中的声音；三是建立健全政治协商的机制和程序，有针对性的制定一整套程序和机制以提高协商民主的有效性；四是丰富协商民主形式，完善政协会议旁听机制，改进民主恳谈会，利用论坛、微博、QQ、微信等网络平台对涉及其切身利益的问题发起讨论，提出解决方案，推进网络协商民主建设。
完善基层群众自治制度。农村村民自治制度和城市居民自治制度是新生代农民工实现有序政治参与最直接的路径选择。因此，扩大新生代农民工有序政治参与，必须不断完善基层党组织领导的基层群众自治制度。一是党和政府在推行自动登记制度的同时，应逐步加大对基层自治组织，特别是对城市自治组织的扶持力度，增设主抓新生代农民工政治参与的部门，组织居住在城市的新生代农民工积极参与其所在地区的政治生活，并予以登记，及时取消其户籍归属地的政治参与权利，避免重复参与；二是加大对新生代农民工政治参与的宣传力度，改变基层群众自治只注重民主选举环节的政治参与方式，把民主决策、民主管理和民主监督切实落实到基层群众自治过程中，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障其享有更多更切实的民主和社会管理权利，以提高公共政策的科学性。
完善信访接待制度。完善信访制度、畅通信访渠道、提高信访效率，是扩大新生代农民工有序政治参与、维护其合法权益的重要途径。一是完善信访相关法律法规，尽快出台操作性强的《信访法》取代现行的《信访条例》，提高信访工作的立法层次，明确信访部门的职责、工作程序以及信访人的权利与义务，建立法制化的信访运行机制；二是合理设置信访机构，改变其重叠设置现状，避免职责不明引起的重复信访、越级信访等情形，实现信访合理分流；三是赋予信访部门一定的处理权利，既可提高信访处理效率，又可改变信访部门只是作为传达问题部门的地位；四是完善信访责任追究机制，改变现行信访考评方式，取消信访排名，以上访群众满意度作为上级部门考评的主要标准，适当引入激励机制，调动信访部门工作人员积极性、主动性，妥善地处理其信访问题，对在信访过程中的失职和渎职行为，依法追究其行政责任，提高信访的公信力和认可度。
完善民主监督制度。民主监督制度作为纠错机制，是中国特色社会主义政治体制的优势。不断完善我国民主监督制度，是推动新生代农民工有序政治参与、维护其有序政治参与成果的重要环节。一是尽快出台较为完备的、操作性较强的《监督法》，以法律的形式明确各级监督主体的监督范围、监督方式、监督程序、监督责任以及惩处方式，避免因监督职责权限不清引发滥用权力和相互推诿，真正切实地把民主监督纳入法制化轨道，做到民主监督有法可依；二是不断健全以人大为监督主体的监督体系，强化各级主体的监督意识和被监督意识，被监督部门要不断推行政务公开主动接受监督，监督部门要继续加强对决策、执行环节的监督力度。党和政府应鼓励并支持大众传媒、网络平台等舆论监督形式，形成全社会监督的合力，做到民主监督，执法必严；三是加大惩治力度，明确惩治方式，对侵权行为必须依法严惩，建立监督责任追究机制，对于监督主体不履行监督职责或消极监督等行为，必须依法追究其相应的责任，做到民主监督，违法必究。
（作者分别为东北农业大学马克思主义学院教授，东北农业大学马克思主义学院硕士研究生；本文系黑龙江省社会科学基金研究项目“新生代农民工有序政治参与制度建设研究”的阶段性成果，项目编号：13B006）
【注释】
①［美］塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》，北京：华夏出版社，1989年，第1页。
②“全国农民工总量达2.74亿人 二百万人返乡创业”，http://nongye.ce.cn/gbgdxw/201503/02/t20150302_2357408.shtml。
③中华人民共和国国家统计局：“2013年全国农民工监测调查报告”，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。
④“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《人民日报》，2013年11月16日。
⑤“从3到31：中国农民工全国人大代表人数大幅提升”，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/04/c_114878972.htm。
⑥“从2015年政协大会看‘中国式商量’”，http://news.qq.com/a/20150313/061564.html。
⑦《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第293页。
⑧“胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，2012年11月18日。
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