【摘要】随着经济发展及生活水平提高，公众机动化能力越来越强，但严重的城市交通拥堵，造成环境污染，消耗了公众时间。文章在借鉴西方城市治理经验基础上，找出了TOD的本土化切入点，为政府扮演公共产品供给角色，承担城市管理的重任，提供政策支持与理论依据。通过优化空间布局，解决交通拥堵问题，实现城市精细化管理与可持续发展。
【关键词】TOD 公共交通 政府 可持续发展
【中图分类号】F2 【文献标识码】A
TOD—一种新的城市交通治理框架
西方通过战后半个世纪的时间，对工业文明进行了深刻反思，在社会发展的观念上产生了革命性变化，否定了“发展=经济增长”这种浪费资源和牺牲环境为代价的发展观，确立了环境、资源、人口、经济与社会协调发展的新理念。实际上，这是一种在满足当代人们需求时，不危及后代人满足其需要能力的新发展观，其最大特点，就是把“可持续发展”作为了一种新的社会发展目标。①正是在这种背景下，20世纪80年代，美国建筑设计师哈里森·弗雷克为解决二战以后，美国城市无限制蔓延与扩大，提出了治理城市交通的理论，英文是Transit-Oriented-Development，简称TOD。②
TOD是一种将公交系统与土地利用有机结合的城市发展理念，强调土地的合理开发与集约化发展，倡导以公交为主的出行方式，有效促进公共领域生活，为步行、公交与小汽车交通创造和谐的环境。TOD的这种理念，使城市以依靠小汽车低密度蔓延，转变为以公交走廊为发展中轴，以公交站点为重要节点的模式。由于TOD在缓解拥堵、环境保护与土地利用等方面具有促进城市治理的强大优势，因而成为实现公交可持续发展的有效途径。
国外TOD模式的实践及其启示
在TOD提出的初期，西方主要把其作为一种解决城市蔓延发展的理论假设，认为它是一种特殊的房地产开发模式。大概又经过了近20年，TOD才逐渐成为西方公交发展的主导思想，并形成了各具特色的城市交通发展模式。
美国：回归的TOD。二战后期，美国由于汽车和房地产业迅猛发展，城市规模开始以摊大饼的蔓延方式向城市边缘不断扩张。尤其是作为美国梦的一部分，拥有私家车成为独立自由的精神象征。在早期，美国也采用过集约型城市发展方式，那个时期受限于有轨电车，但后来汽车工业发展使许多公司收购有轨电车并拆除了轨道，从此城市开始进入到低密度蔓延和依靠小汽车的交通模式。但随着居住地和工作岗位不断远离城市中心，使公交持续衰落。在TOD提出之前，美国这个“汽车轮子上的国家”公交出行比例仅为10%，公众完全依赖小汽车这种单一的出行方式。这不仅使城市中心地带公共设施及土地资源没有高效利用，而且导致交通严重堵塞，能源危机、空气污染和内城商业衰退等社会问题逐渐浮出水面。
针对这些问题，美国城市规划者、公民与开发商开始反思低密度城市发展引起的弊端，一种集约、紧凑的适宜步行城市发展理念呼之欲出，使得TOD模式应运而生并逐渐被人们认知和赞同。从20世纪70年代开始，美国政府、学界与一些非盈利组织展开了关于小汽车过度使用导致城市交通系统衰退的原因分析，呼吁提高公交系统在城市发展中的功能，对土地使用采取相适应的变革，大力推进TOD模式并实行区域增长管理。目前在美国，超过1000个与此相关的TOD项目正在实施进行。虽然以小汽车为主的出行方式仍占据着统治地位，但公交系统使用率还是持续超过了小汽车交通的增长。
新加坡：综合规划与严格治理。新加坡作为一个城市国家，一直非常重视交通状况。政府通过对土地利用、新市镇发展与城市交通规划的三规合一，使城市各个活动中心通过公交网连接了起来。同时新加坡不断强化对私家车的严格控制，不仅使公交成为公众日常出行的选择，也使城市化在公交主导下得到可持续发展。新加坡的城市格局主要由中心城区与周围的24个新市镇组成，中心城区作为CBD是企业总部、商业集聚的区域，而居民主要居住在24个新市镇。大多数新市镇与中心城区之间通过MRT（Mass Rapid Transit）实现了无缝隙连接，新市镇之间则主要通过MRT与巴士连接，并且MRT车站一般位于新市镇的中心位置。在新加坡，所有居住区、商业区与工业区都临近公交站点，人们在步行范围内就能找到公交站。新加坡的城市化正如TOD理念所设想的那样，公共交通系统就像一条项链，很好地把各居住区、商业区与工业区串联了起来，形成了一个公交导向的城市化空间格局。
此外，政府通过区域牌照制度、拥车证制度以及电子道路收费系统等交通管理措施，很好地控制了私家车快速发展。目前，新加坡拥有私人汽车的家庭不到30%，而超过60%的新加坡人则主要是通过MRT出行。③新加坡的TOD特征表现为，在规划中政府位于主导地位，其最大优点就是规划执行度最高，但需政府投入大量资金作为有效保障。
日本东京：房地产与高密度轨道相结合。在东京这样拥有3400多万人口的高密度城市，是无法允许过多私家车作为交通工具的，因而东京具有全世界最为庞大的轨道交通系统，有119条地上和地下轨道交通线路，间隔班次的时间不超过2分钟。东京TOD最值借鉴的是公交与房地产共同开发的“溢价回收”机制。日本地铁多是由私企经营，政府则对票价制订严格控制。由于轨道交通的投入巨大，运营成本也高，因而为保证盈利，政府也鼓励和支持企业在运营轨道交通业务的同时，对站点周围房地产进行开发。地铁公司一般都是通过在铁道开发前，先以低廉价格征收站点附近土地，这一模式被叫做“土地再调整”。其运作模式是，铁路公司从地产主那里收购未开发的大块土地，通过规划再将开发过的、比较小块与附带设施的规整土地还给地产主，而多余土地则归铁路公司所有。
在众多地铁公司中，东急公司是综合开发最成功的例子。20世纪初，东急在建设地铁前买下大片土地。早期成功的项目，是东京著名的田园调布住宅区开发，该住宅区建在东急地铁线的涩谷和樱木町间，除高质量的住宅外，这里还有东急百货商场等高层购物中心。此外，东急还给予优惠条件吸引几所大学在此设立分校，商业中心和大学校园使得该线路达到双向饱满运行。目前在东急的财务支出中，35%用于地铁经营，25%用于房地产开发，而公司收益的三分之二来自房地产。④东京的TOD特征表现为，企业通常具有充足的融资渠道，在追求利润最大化的市场导向下，对地铁站周边土地进行综合开发。但由于企业具有逐利特性，因而易造成发展侧重局部利益，导致出现城市片区整体功能不完善、配套设施建设缺乏的弊端。因此，如果过度依靠市场发展TOD，带来的最大缺陷就是不利于优化城市整体结构和功能，很难统筹全局规划，实现城市的可持续发展。
以上国外城市TOD发展实践与经验，可在政策引导、管理机制、开发模式等方面，对我国科学、合理地发展城市交通提供一些借鉴与启示，归纳起来主要有以下几点：
其一，坚持公交优先战略是城市发展必然的选择。从TOD的角度而言，城市扩展和郊区化在所难免，但出现了私家车过量增长，必然对城市交通带来巨大压力。近期有关北京等大城市治堵的讨论，充分证明了这一点，因而明确公交为导向的城市发展模式，是我国城市化的必然选择，而对城市、土地与交通进行综合协调规划，建设高质量的城市公交系统，则是实施具有中国特色TOD的重要内容；其二，因地制宜选择快速公交工具。一般公交有多种形式，如快速公交上有地铁、轻轨与快速公交系统等选择，只要设计得当，这些交通形式都能发挥其最大作用。当然在公交优先战略下的作为，也要警惕不顾城市人口、资金条件盲目上马快速公交项目，而应根据自身区域特点，选择发展最合适的交通工具，并要精心规划与设计，以达到最佳使用效果；其三，从TOD的角度，对于那些未能很好发挥已建轨交站点功能的城市，应尽快规划站点周围的土地利用和项目建设，以避免轨交出现的单向大容量运行；其四，快速公交系统造价高昂，运营收益由于具有公益性，往往利润较少。因而未能建立良好的“溢价回收”机制，易造成城市对快速公交系统的资金投入压力过大；其五，解决城市公交系统设计中存在的缺憾问题，如P+R停车场严重不足，轨交与郊区新城连接不畅，站点与居住区短驳链接不充分等。这些问题的存在，易造成公交系统的使用不便，导致人们对私家车依赖性加大，引发城市的交通拥堵；其六，政府应出台一系列交通需求管理措施，在公交供给中发挥主导性作用，用宏观政策手段，有效控制私家车拥有量的过快增长，为市民提供更好、更高质量的公交服务；其七，在TOD规划中，项目所涉及的居民、业主与开发商必须共同参与决策，在听取各方意见的基础上, 充分发挥全社会智慧，进行项目的实施与建设。
探寻我国的TOD创新之路
我国传统城市交通体系，遵循了拥堵—缓和—再拥堵的发展轨迹，这种体系即不科学与环保，又导致拥堵现象越来越严重，使公众出行极不方便。因此，如何引导我国城市交通协调发展，勇于创新，有效解决道路拥堵问题，保护好生态环境，科学构建一个高效、安全、便利与环保的交通体系，就成为城市发展的重大命题。⑤目前，我国城市发展主要表现出两种特征：其一是城市居民向郊区不断扩散；其二是原有城市中心仍聚集主要的公共服务设施。所具有的这两点，导致我国城市空间上错配，引发大量的交通出行问题。因此，TOD在我国城市发展中,具有很大的应用空间，可解决城市中心区功能过度集中、交通流向力强、出行高度聚集、城市空间利用极不均衡的弊端。⑥近年来，TOD正在逐渐被我国的大中城市所了解和接受。我国的大中城市越来越重视公交与土地利用的综合发展，逐步展开了有关TOD规划与实践，通过对城市交通高密度、集约化、立体化、全方位与多角度的综合治理，正在探寻符合我国国情的城市发展TOD模式。虽然我国城市发展取得了一些骄人成绩，也积累了丰富经验，但还是存在以下一些问题：
其一，在倡导公交优先的同时，私家车也保持快速增长，以小汽车为导向的城市模式若隐若现，使得公交发展严重滞后；其二，城市郊区化在主动与被动中快速启动，但郊区的新城、市镇与卫星城等建设效果并未达到规划初衷，跨瓶颈交通供需矛盾突出，使土地利用与交通系统发展不协调，造成高强度土地开发需求与区域交通承载能力难以匹配；其三，城市功能单一，造成大量长距离、跨区域交通。即使在郊区已建的轨交站点，也未能很好地利用和充分发挥功能；其四，公交建设的溢价回收机制尚未建立，营运的资金压力巨大，政府不仅缺乏对公交的财政扶持，还缺乏专门机构的统筹监管。
为了促进我国城市发展，有效解决新区与周边区域的交通问题，就必须积极探索具有中国特色的城市发展道路，用TOD理念处理好交通系统与土地利用关系，促进区域经济发展，改善公众出行问题，方便他们的生产与生活，减少交通拥堵带来的环境污染，提升公众的幸福指数。然而，要想达到这一社会发展目标，必须多措并举做好以下几点：
第一，牢固树立TOD的发展理念。我国城市发展现状说明，私家车的快速增长使得道路不负重荷，拥堵成为城市化顽疾。国外经验说明，单靠增加道路设施的投入，不能改变交通拥堵状况。TOD倡导将城市发展与交通发展有机结合起来，减少公众对私家车的依赖，可从根本上解决交通拥堵问题。因此，城市规划者与交通管理者，要从观念上认识到公交引导城市发展的意义和作用，积极贯彻TOD理念，推进优先发展公交的战略。
第二，成立TOD综合机构，发挥政府在公交供给中的主导作用。TOD是一种综合性很强的发展模式，其项目开发往往需要政府许多部门协同合作、联合开发才能实现，它是一项需要调动城市管理各个职能部门的系统工程，任何一个环节不配套都有可能影响到TOD的实施效果。因此，在政府机构中，应成立促进TOD发展的综合管理机构，对公交实施统一规划。
第三，开展以TOD为指导的编制，完善土地利用与交通协调发展的机制，对TOD规划进行精细化管理。在宏观层面，通过制定TOD发展策略，引导城市空间合理蔓延；在中观层面，在构建城市交通区位差异化标准的基础上，界定TOD重点发展区域；在微观层面，根据公交站功能，合理规划周边土地开发，科学引导TOD区域发展。
第四，设立专项财政资金，完善公交的财政扶持机制，加强金融服务创新。一方面保证资金专项使用，确保财政补贴数量和资金到位；另一方面完善公交财政补贴监管体制，合理使用财政补贴，提高其使用效率，并通过特许经营与优惠政策，实行多渠道社会融资，促进轨道交通事业的发展。
第五，大力宣传与鼓励公民出行选择公交，合理引导小汽车使用，让人们从观念上认同公交才是出行的首选。此外，在城市交通规划的编制和审批中，政府还应允许城市中各种利益集团借用现代媒体和社会沟通机制，开展公开透明的对话，让更多公众与社会团体参与到TOD编制的前期阶段，以及TOD规划的征求意见阶段。
第六，强化城市发展的层次性和阶段性，健全TOD的相关配套政策，提高交通规划的实施效力。对于交通规划不同层次的内涵，通过完善相关政策、法规和技术标准，把其纳入总体规划之专项规划中，有利于提升实施效力。尤其是通过建立和实行土地控制的快速反应、科学调控的长效机制，以及通过容积率奖励吸引开发商投资公共设施，建立一种灵活的规划奖励制度，在政府加大对土地储备与优先开发闲置土地基础上，引导土地储备向城市新区和轨道交通地域倾斜。为了防止无序开发，必要时可由政府回收公交沿线土地的开发权，在规划实施中予以肯定和量化。
总之，TOD理论在整合城市公共交通体系的同时，代表了良好城市形态演变的发展方向。因此，在我国城市化进程中，应通过寻找出TOD的本土化切入点，探索一条符合中国特色的城市发展之路。
（作者为西京学院教授；本文系陕西省社科界2013年度重大理论与现实问题研究项目成果，项目编号：2013C073）
【注释】
①赵素霞：“‘可持续发展’的来龙去脉”，《安徽科技》，1997年第4期。
②马和，马利波，张远景：“TOD模式理论研究”，《山西建筑》，2009年第5期。
③⑥汝信，陆学艺，李培林等：《社会蓝皮书—2012年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2012年。
④汪玉林，韩笋生：《公共交通引导城市发展—TOD理念及其在中国的实践》，北京：人民交通出版社，2009年。
⑤严正：《中国城市发展问题报告：问题·现状·挑战·对策》，北京：中国发展出版社，2004年。
责编 /王坤娜
