【摘要】PEEL评估是英国朝警察工作全貌与复杂性评估迈出的重要一步。评估由英国女王陛下警务监察署独立执行，采用各种专项检查的数据资料以及分级评估和描述性评估方法，对英国警察队伍的效率、效能、合法性以及领导力因素进行考核，确保队伍能够科学有效、经济合理地实现预防打击犯罪、保护人民的最终目标。
【关键词】PEEL评估警察 绩效考核 分级评估 描述性评估
【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A
2015年初，我国开始了全面深化公安改革的进程，随着改革的逐渐深入，如何对公安民警进行绩效考核成为困扰相关管理部门的重要课题。无独有偶，英国自2010年保守党和自由民主党联合执政以来，警察管理体制也经历了大规模的改革，其中，针对警察绩效考核的PEEL评估制度无疑是其中最大的亮点之一。目前国内对英国警察的PEEL评估改革尚无推介，本文将对PEEL评估的实施机构、评估内容与方法进行简要述评，希望能为我国公安系统的绩效考核改革提供借鉴。
PEEL评估的实施机构
PEEL评估由英国女王陛下警务监察署（简称HMIC）负责实施。HMIC是根据1856年英国《郡市警察法》建立的，其法律职责包括：拟定框架，检查英格兰与威尔士境内警察队伍的效率和效能，形成并发布相关报告；与英国皇家检察署、监狱与国家缓刑机构等其他刑事司法监察团协同工作；监督对警察队伍的投诉；列席针对警察局长和其他总警司以上高级警官的不当行为诉讼会议或听证会的陪审团；向警察与犯罪专员提供关于罢免高级警官、要求其退休或辞职的书面意见等。出于检查目的，HMIC有权获取警务文件和进入警察办公场所，警察局长需要向监察员提供相关信息、文件、证据或其他东西，确保监察员能够进入相关办公场所。在没有合理耽搁理由的情况下，警察局长必须在监察员提出要求后尽快满足其要求。监察员有权将其职能委托给其他公共权力机构。除此之外，HMIC还拥有与其他公共机构合作或是向后者提供协助的权力。
2014年以前，HMIC对英国43支警察队伍主要进行主题检查，重在识别警察队伍中存在的好的做法与具体问题，提供与警务的具体方面相关的详细评判，但这种检查无法提供对警察工作各方面的全面评估。为了弥补这种缺憾，从2014年开始，HMIC开始对英国警务的总体情况以及43支警察队伍各自的绩效表现进行综合评估。由于评估涉及队伍的效率（Effectiveness）、效能（Efficiency）与合法性（Legality）等方面，被称为PEEL评估（一则为三个单词的首字母缩写；二则向现代警察之父罗伯特·皮尔致敬）。为了弥补并促进PEEL年度评估，之前的各种主题检查仍将继续进行。
PEEL评估的资料与数据来源
PEEL评估包括效率、效能、合法性三大支柱，每个支柱下都预先拟定了一系列的问题（详见下文）。HMIC需要根据这些问题对英国43支警察队伍各方面的绩效表现进行评估。监察员必须通过自己的专业判断，根据所获取的各种证据对每支警察队伍进行正面和负面的评估，这些证据来自PEEL评估发布前12个月英国不同职能机构（包括HMIC自身）对警察队伍的各种检查所获取的报告和数据，包括犯罪调查，等值服务评估，战略警务要求评估，警察正直与腐败调查，家暴、犯罪、拘押与儿童保护调查，英格兰与威尔士犯罪调查，受害人满意度调查，以及犯罪数据完整性调查等。比方说，对效率支柱下第三个问题“在保护弱者不受伤害、支持受害人方面效率如何”的回答，证据来自英国内务部实施的“家暴、拘押、犯罪和儿童保护检查”；对效能支柱下所有问题的回答，证据都来自HMIC的主题检查“等值服务调查”报告；对合法性支柱下第三个问题“与所服务的不同社区的关系”的回答，数据来自英国国家统计署最新发布的“年度犯罪调查和受害人满意度调查”。
需要指出的是，如果HMIC认为缺乏足够有力的证据，就不会试图回答相关的问题。HMIC有时无法获得所有警察队伍同一主题的检查报告，比如说在评估前的12个月内，有些警察队伍并未受到儿童保护或拘押方面的调查，这就意味着没有HMIC可以从中获取证据的相关报告，对此，HMIC会如实指出。如果某支队伍在首次检查后被要求复查，那么HMIC会使用从复查中得到的证据补充从原始检查报告中得到的证据。此外，对于从各种检查报告中获得的证据，HMIC会谨慎地不加解释或改变其初始评论，以免使PEEL评估与基础检查报告不相一致。这些做法确保了PEEL评估的客观性与可信度。
PEEL评估的具体内容及方法
PEEL评估的结构和内容取决于持续的咨询，咨询对象包括警察队伍、公众，以及各种利益相关者，HMIC将根据咨询结果合理设置评估中三大支柱需要回答的各种问题。通过回答这些预先拟定的问题，HMIC对每支警察队伍分别得出一份详细的评估报告；在此基础上，再对英国警察和警务的总体状况得出一份综合报告，并提出相应的改进建议。每支警察队伍的PEEL评估报告必须符合监察员们达成共识的架构、内容和表达方式，以方便比较。
具体来说，PEEL评估包括“HMIC评估”、“支柱评估”、“问题总结”三部分内容，处于核心地位的是“支柱评估”。支柱评估所使用的各级指标如表1所示。
从表1可以看出，效能支柱主要评估警察队伍从所获得的资源中产生最大化收益的能力。为此，队伍必须编制合理的财务计划，开源节流，平衡预算，并使其处于地方警察与犯罪专员的监督之下；队伍对资源（包括警
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力资源）的配置利用必须符合地方“警察与犯罪计划”所设定的目标，符合地方纳税人的利益需求；队伍必须创新工作方法，在财力所能及的范围之内提供可持续性服务。
表1：英国PEEL评估的效能支柱及两级评估指标
效率支柱主要评估警察队伍确保人民安全、减少犯罪的能力。这方面的考核主要集中在两个层面：地方警务层面主要预防打击犯罪与反社会行为、保护犯罪受害人、预防重复犯罪等；国家警务层面主要预防打击严重犯罪和有组织犯罪。
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表2：英国PEEL评估的效率支柱及两级评估指标
合法性支柱主要评估警察队伍能否获得公众的赞同，能否始终以公正、合理、有效、合法的方式行事，包括能否遵守警察权方面的法律规定和程序规定；队伍及其成员的道德、行为是否符合规范；民众对警察的信任和满意度；以及警察队伍能否为其成员谋取福利等。从2015年开始，PEEL评估新增了对警察队伍领导力（Leadership）方面的评估。考核的一级指标为“队伍在多大程度上得到了有效的领导？”二级指标包括包括：队伍对目前各级领导力的状况了解得如何？队伍能否为组织的未来方向提供清晰而令人信服的判断？队伍如何开发领导力、激励成员的参与？领导者在多大程度上改善了队伍的效益、效力与合法性？领导力维度的加入使PEEL评估变得更加全面。
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表3：英国PEEL评估的合法性支柱及两级评估指标
对于上述问题，HMIC需要做出两类评估：分级评估和描述性评估。描述性评估只对警察队伍某方面的表现进行描述，不进行分级。分级评估则将队伍某方面的表现分为优秀、良好、有待改进、不足四个等级，每个等级都有不同的评判标准。比方说要达到“优秀”等级，必须符合以下十条评判标准：队伍利用来源广泛的各种信息和情报，对所面临的需求、威胁、风险和危害进行了系统评估；针对队伍自身对需求、威胁、风险和危害所做的评估，队伍对运行模式进行了设计，并且针对评估中出现的任何变化和重新分配后的资源做出了相应调整；队伍系统考虑了业务支持方面的需求，以及这些需求如何有助于有效的业务活动；队伍致力于预防性活动和参与性活动，了解这些活动对队伍绩效的贡献；并且为有效支持这些活动分配了必要的资源；队伍理解并积极对需求进行管理，在履行主要职能的过程中与伙伴机构密切合作，经常使用有针对性的预防计划、改进工作方法以减少不必要的需求；队伍通过基准测试、外部挑战、使用证据主导的方法（例如定向巡逻、预测性巡逻等），主动评估并确保资源得到了有效利用；队伍定期审查其业务流程，始终积极主动地授权各级员工减少不必要的官僚作风，并促成这方面的改进；队伍有健全的信息通信技术战略和实施计划，使其在主要职能范围内拥有必要的技术，进而带来可以识别与衡量的效益；队伍有健全的程序，可以让地方主管部门对其业务和运行方面的表现负责，可以证明队伍对绩效进行了积极的监控和管理；在减少犯罪、提高满意度方面向公众提供了最高水平的服务。
由于PEEL评估所采用的证据来自英国不同职能机构对警察队伍的各种检查，有些检查报告（主要是犯罪检查报告和等值服务检查报告）已经对某些问题做出了分级评估，如果这些问题与PEEL评估中的相关问题发生重叠，PEEL评估会直接采用这些检查报告中相关的分级评估结果，以节省人力物力财力。如果各种检查报告没有对某些问题进行评估，或是PEEL评估中的某些问题在各种检查报告中并未有所涉及，那么，HMIC会从相关证据中得出自己的看法，对问题进行评估。
PEEL评估的借鉴意义
PEEL评估是英国向评估警察工作全貌与复杂性迈出的重要一步，旨在从早期识别警察队伍中存在的问题，减少失败风险，同时加强队伍有效的民主问责，使警务得到切实可行的改善。PEEL评估由独立于英国政府和警察机构的女王陛下警务监察署独立执行，五名监察员都有警务或政法方面的资历背景，由王室任命，代表公众考核警察队伍，向公众而不是向议会负责。监察署的经费主要来自英国内务部的资助，以及其他机构委托检查所支付的报酬。评估所采用的数据资料除了来自英国国家统计署、内政部相关机构以及监察署自身所做的各种专项检查之外，也包括监察员亲临警察办公场所、接触警队成员、索取相关警务文件所获得的一手资料。所有的评估和检查报告（除可能会给国家安全造成危害的之外）在政府官方网站都能获得，保证了评估的透明和公正。这样的安排一方面确保了评估的客观性与独立性，更加令人信服；另一方面，也可以避免警察机构的自我考核可能造成的弄虚造假、疲于应付等弊端，使警察机构得以专注于打击犯罪、保护人民的本职工作。在考核内容与方法方面，全国统一、专业而灵活的评价体系兼顾了国家战略警务要求、地方警察与犯罪计划所设定的目标以及人民群众对警务工作的基本需求，具有提纲挈领的导向作用，能够使政府、相关部门、警察队伍从整体上了解把握国家和各地警务工作的全貌，进而进行横向和纵向的比较，有利于及时推广经验、查漏补缺。分级评估与描述性评估方法的使用确保了评估的准确性与可操作性，便于警察队伍发现自身存在的问题，参考评估报告中提出的建议以及其他队伍的良好做法及时加以改正。PEEL评估对效率、效能、合法性三大支柱以及后来对警察队伍领导力方面的考核，确保队伍能够在科学有效的治理模式下，经济合理地使用有限的资源（包括警力），最终实现预防打击犯罪、保护人民的目标。
相比之下，目前我国公安系统的绩效考核体制存在着很多缺陷。首先，从评估指标体系的建立到考核的具体执行都在公安系统内部进行，缺乏透明度，难以监督问责；其次，考核缺乏全国统一、系统科学的目标体系，目标设定随意性很大，难以进行横向和纵向比较，公安基层面临的考核压力尤为繁重，有时疲于应付，不得不进行数据造假，使考核失去意义或形同虚设；此外，考核过于强调结果，忽视了对成本、效率、产出的考核，造成资源难以优化配置，浪费严重。为解决这些长期存在的痼疾，英国警察的绩效改革经验值得借鉴。
（作者单位：江苏警官学院公安管理系；本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）的成果之一）
【注释】
①http://www.justiceinspectorates.gov.uk/hmic/wp-content/uploads/hmics-programme-for-regular-force-inspections-for-consultation.pdf．
②www.hmic.gov.uk/programmes/regular-force-inspections-peel-assessments/．
责编 /王坤娜
