国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。高效、成熟、定型的高水平国家治理体系有利于国家治理能力的提升，而国家治理能力的不断提高，也有助于充实和完善国家治理体系。推进国家治理现代化的过程中，对治理能力进行深入研究、科学评估，能够为完善治理体系提供有益参照，同时也是推动治理能力现代化的重要智力支撑。
当前，测度中国县市治理现状，发现县市治理体系、治理能力建设方面存在的主要问题，对于了解和提升中国县域地区治理能力，以及推进整个国家治理能力的现代化，有着非常重要的现实指导意义。这也是我们在过去一段时期内坚持对县市治理能力展开测评的主要初衷。同时，处于省（直辖市、自治区）和县市之间的地市一级，在区域经济调控、要素资源配置、产业结构调整、城乡发展统筹等方面有着异常重要的作用和地位，对其治理能力的研究和评价同样意义重大。
实施改革开放后，为了更好地发挥重要城市在经济社会改革发展中的引领作用，上世纪90年代，我国在部分省会城市和计划单列市的基础上，设立了15个行政级别相当于副省级管辖权的城市（最初为16个，后其中的重庆市被划为直辖市）。经过多年的改革发展，15个副省级城市在国民经济体系中占有十分重要的地位，地区生产总值、财政收入、居民人均可支配收入、利用外资额等均保持着较快的增长，对周边城市产生了巨大的示范带动效应，对整个国家经济的发展做出了突出贡献。
随着改革的日益深入，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标，而在经济发展进入新常态后，中国经济面临着较大的下行压力。完善治理体系，提升治理能力，继而促进中国发展新旧动力的顺利转换，在当前比任何时候都显得迫切而紧要。在这样的特殊背景下，推进这些在发展阶段、发展模式等方面都极具代表性的副省级城市的治理体系和治理能力走向现代化，无论从全国层面来看，还是从区域的视角来审视，其重要意义都是不言而喻的。而且，对这些同等“量级”的城市治理能力进行测评具有更强的可比性。
人民论坛测评中心此前曾对15个副省级城市的治理能力进行了测评、排名和比较分析，测评报告刊发后，引起各界关注和网络媒体的广泛转载。那么，经过一年的治理创新与转型发展，15个城市在治理体系的构建方面取得了哪些成绩，又引起了治理能力上的哪些变化？为弄清这些问题，此次，我们以调整后的中国地方治理能力评价体系为理论模型，应用2015年的中国城市统计年鉴、中国人口和就业统计年鉴、15个副省级城市所在省份的省级统计年鉴提供的公开统计数据，再一次对15个城市的治理能力进行了测评、排名、比较和进一步分析。
我们希望通过持续性地开展这种系统性的研究，对各城市的主要做法、有效经验进行探索，并从长期和短期两个视角，为促进各城市治理能力的进一步提升，提供参考和借鉴。我们也希望借助于测评工作的开展，能够促进各副省级城市在今后的工作中更加有针对性地开展治理创新实践活动，并为其他城市做出示范。
指标体系的构建原则、依据与数据的选取
为客观分析和比较地市治理能力，应选取兼具代表性和可得性的数据指标，并通过定量分析，准确、科学地测量地市治理能力所涉及的各个方面。为实现这一目的，我们需要吸收国内外已有研究成果和相关理论，更需要充分考虑当前我国副省级城市区域内经济社会所处的实际发展阶段及其涉及领域。
在构建治理能力测评理论模式过程中，我们主要遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则。以用最适宜的指标来客观评价治理能力为导向，以我国副省级城市目前所处的发展阶段和经济社会发展实际为前提，以“善治”理念为指导，在借鉴新古典宏观经济学、福利经济学、现代财政学和公共选择经济学基本理论基础上，搭建了保障能力、调控能力、财政能力、参与能力四个一级指标及养老保险参保率、人均财政收入、财政收入增长能力等衡量四个一级指标的共七个二级指标构成的评价指标体系。同时，在指标数据选取方面，又是充分建立在数据的可得性之基础上，具体选择的指标数据说明如下。
保障能力
社会保障被视为人类社会文明的重要标志之一。福利经济学理论认为，完善的社会保障制度，不仅能够使人们在年老、生病、失业、工伤、生育等特殊时期得到应有的扶持和帮助，而且能够大大降低人们对于未来的不确定性预期，使人们的消费、投资（包括人力资本投资）等经济社会行为更加理性、更具有可持续性。结合数据可得性，我们选择以各城市的基本养老保险参保率（城镇职工基本养老保险参保人数在非农业人口数中占比）、基本医疗保险参保率（城镇基本医疗保险参保人数在非农业人口数中占比）、失业保险参保率（失业保险参保人数在非农业人口数中占比）来综合反映。
调控能力
作为宏观经济学四大要素之一的宏观调控，被视为政府部门治理国家和社会的重要工具之一。1997年东南亚金融危机爆发后，中央开始实行稳健的货币政策，不仅打消了以索罗斯为首的国际投机者试图“炒作”中国的野心，同时也有效地避免了大规模经济衰退在国内的出现。2008年席卷全球的经济危机来势汹汹，在国际市场需求大幅萎缩、全球经济持续低迷的情况下，中央通过制定和实施积极的财政政策，全面拉动内需，使得中国的经济实现了V形反转。这些都充分地体现了中国政府部门具备良好的宏观调控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服务型政府转型，是以“善治”为核心的治理理论的重要理念之一，也是当前政府职能转型的核心和重点。在这一转型过程中，作为间接干预经济社会工具的宏观调控，其不可替代的地位和作用较之前也更为突显。当然，一般来说，财政政策和货币政策，是政府实施调控时所采取的两个主要的工具，而诸如物价水平、经济增速乃至增长水平等，均在一定程度上反映了政府调控的结果。进一步而言，从这两个主要的政策工具来看，因利率调整多是基于全国层面的，所以货币政策，更多时候为中央层面所采取。在省、市、县等地方层面，政府部门主要还是通过实施财政政策来“干预”经济社会的运行。也正因此，在调整后的中国地方治理能力评价体系中，我们选择以各城市的人均财政收入水平，来衡量各城市的调控能力。
财政能力
不断提高政府部门的公共服务能力和水平，是实现以“善治”为核心的国家和社会治理的关键因素之一。已有的研究成果表明，政府部门提供公共服务的能力和水平的高低，主要取决其自身所具有的财政能力。一般来说，衡量政府部门财政能力高低，有两个最为核心的因素必须予以考虑：一是财政收入的增长能力；二是财政收支平衡能力。自分税制改革以后，中央和地方的财权关系逐渐厘清，在这种背景下，地方政府部门的日常财政收支，更主要地依靠本级政府部门自行解决。为此，我们选择了以各城市的财政收入增长能力、财政收支平衡能力来综合反映，并进一步选择以各城市的公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率来分别代表上述两个指标。需要说明的是，财政收支平衡能力是逆向指标，即其数值越大，反映的财政收支平衡能力越低。而关于公共财政预算收入年度增长率和公共财政预算收支年度平衡率的计算公式，则分别如下：
公共财政预算收入年度增长率=（本年公共财政预算收入-上年公共财政预算收入）/上年公共财政预算收入×100%
公共财政预算收支年度平衡率=|本年公共财政预算收入-本年公共财政预算支出|/本年公共财政预算收入×100%