原因三：农村贫困人口分布日益分散，农村居民收入差异扩大
近年来，在我国城乡二元户籍制度逐步被打破，人口流动频繁的大形势下，农村贫困人口的分布也呈现出分散趋势，并且由于居民内部收入差距不断拉大，以前大量存在的贫困县、贫困村，如今已经很少见，取而代之的是农村贫困人口零星地分布在边远地区。如表5所示，2012年全国农村贫困发生率倒数前6名的省份的贫困发生率较2008年均有明显的上升。
由表5可以看出，全国农村贫困发生率的方差呈逐年上升趋势，即我国农村贫困人口分布的离散情况越来越严重，这使得不论是财政的扶贫资金，还是国家出台的扶贫项目，由于规模效益递减而使得其效果不再像以前那样明显。这就给扶贫工作带来了不利的影响。近年来，农村低保人口数量稳中有升也从侧面反映出该问题。以前通过划定“贫困县”来大面积根除贫困的策略已不适应新形势下农村贫困问题的解决，如何准确锁定“贫困村”以及确定一家一户的贫困帮扶对象是我们亟待解决的问题。
早期中国农村减贫实践强调经济增长的作用，认为经济增长的“涓滴式效应”会自动改善农村贫困人口生活状况。一些实证研究得出结论认为，中国1990-1999年绝大多数年份的经济增长具有较强的亲贫困效应，经济增长是中国农村减贫的关键因素。①然而，近年来随着对中国农村贫困研究的深入，学者们发现在经济增长的同时，中国农村贫困问题并没有得到缓解，以收入差距不断扩大为主的影响因素严重阻碍了经济增长的“涓滴”通道，严重的收入不平等问题甚至会使经济增长呈现出恶贫困特性。在这个背景下，学者们开始将经济增长、收入不平等以及农村减贫结合起来研究。阿玛蒂亚森曾指出，改革开放前中国经济增长在消除贫困方面的效果要比现在更为明显。20世纪80年代伴随着经济增长重心转移而来的城乡收入差距扩大使得经济增长对贫困（特别是农村贫困）产生了负面效应。此外，一些实证研究发现不平等已经成为经济增长和减贫工作共同的关注点，不平等程度较大的省份在未来的减贫工作中将面临双重困难，即这些省份的增长率将较低，并且增长对减贫的影响会更小。
也有研究者认为，自20世纪八十年代末开始，中国农村收入增长的减贫效应日益被不平等效应所阻碍。虽然21世纪初农村不平等状况有所改善，但这种状况已经使得农村减贫变得越来越困难。研究表明，2009-2012年，农村贫困群体内部基尼系数的扩大是农村贫困发生率上升的另一因素，2009-2012年，农村最低10%收入组的收入份额从2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入组的收入份额从0.81%下降到0.76%。可见，虽然经济增长使农村低收入或贫困群体的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差异导致低收入或贫困群体的收入份额下降了。该结果表明经济增长虽然具有缓解贫困的“涓滴效应”，但也有可能通过库兹涅兹过程影响收入差距，进而对根除贫困造成不利影响。
相关建议
通过分析，笔者归纳了我国农村贫困发生率居高不下的三点主要原因，但这些因素需要区别对待。有些方面需要加以改进，如预防农村老龄化的冲击、加大对边远地区的财政支持力度、改善农村居民的收入差距等；但有些方面还需要继续坚持，即使会对贫困发生率这个指标的降低产生不利影响，如低保标准的提高、鼓励农村剩余劳动力的转移等。我们认为今后农村低保应高度关注以下五方面的工作。
加快推进新型城镇化建设
在城镇化的大背景下，城乡二元的户籍制度逐步被打破，农村青壮年大量流入城市，这虽然有利于城镇化步伐的加快，但由于农村低保人口并没有随着农村总人口的减少而显著减少，给农村贫困发生率的降低带来了不利的影响。城镇化是缩小我国城乡差距的必由之路，党的十八届三中全会《决定》中也明确提出要“健全城乡发展一体化体制机制”、“走中国特色新型城镇化道路”、“促进城镇化和新农村建设协调推进”等。新型城镇化是以人为核心的城镇化，不同于以往的土地城镇化、房地产城镇化，它会大力发展县域经济和农村经济，实现城乡统筹发展，使农民真正成为市民而非农民工。这将从根本上减少农村贫困人口，进而降低贫困发生率。
不断提高农村低保标准
低保标准的不断提高虽然会使更多的农村人口处于低保线之下，进而不利于农村贫困发生率的降低，但不能因此而减慢低保标准的增长速度。从总体上看，我国农村的低保标准还比较低，保障范围还比较小。现行的低保标准还仅仅是生存保障标准而非发展保障标准，这一标准的制定一般只是由县级（或以上）地方政府按照维持当地农民基本生活所必须的吃饭、穿衣、用水、用电等费用所确定，这仅仅能维持生存，并不包含教育、专业技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所必须的“发展保障”。
当前我国财政支出的重点正逐步从经济建设转向社会民生，这也要求不断提高我国的低保标准，充分体现以民为本的执政理念。另外，我国各省的农村低保标准差距悬殊，东部地区远高于中、西部地区。因此，中、西部地区农村低保标准还有很大的提升空间。同时，我们还应注意到现阶段低保制度对居民收入差距的调节作用超过个人所得税的效果。因此，加大对农村地区的低保投入也将有利于改善我国农村内部以及城乡之间的收入差距。
加大中央财政对西部边远山区的转移支付力度和精准度
近年来，农村贫困人口分布越来越分散于边远地区，这些地方自然环境恶劣、交通闭塞、贫困人口多。由于我国现行低保资金筹资方案采取以地方为主、中央给予专项补贴的办法，西部边远山区的地方政府财政收入甚微，基本上属于“吃饭财政”，农村低保资金的足额到位难以保证。因此，要降低我国农村贫困发生率必须重视西部边远山区的低保资金筹集问题，加大中央财政对这些地区的转移支付力度，适当减少地方的财政负担。
同时，由于农村贫困人口分布越来越分散，过去“大兵团”式的根除农村贫困战略应让位于“点对点”的精准帮扶模式，低保标准的制定以及捆绑在低保制度上的附加福利（如教育、医疗等福利措施）应充分考虑到不同地区的生活方式、物价水平和生活成本，各地在制定各自的低保标准时要符合当地贫困群体的实际情况。可以预见的是提高扶贫精准度的背后是更细致、更人性化的服务，这将对基层的管理水平和工作投入提出更高的要求。
完善农村医疗卫生体系
随着我国农村老年人口数量不断上升，在我国未富先老的情况下，农村人口老龄化水平更是高于全国平均水平。然而，我国农村社会保障制度并不健全，针对老年人的医疗卫生保健服务发展严重滞后，现有的农村医疗模式难以满足老年人越来越多的医疗卫生服务需求。在这种情况下，中央和地方财政应加大对农村医疗卫生的投入力度、健全农村基层卫生服务网络体系、扩大新型农村合作医疗的覆盖范围。通过对农村医疗卫生体系的完善，农村老年人“看病难、看病贵”的问题将得到极大缓解，进而对农村减贫工作产生良好的促进作用。
强化管理机构队伍建设，充实基层工作力量
我国农村低保管理机构虽然有了很大的发展，但仍不能满足精准扶贫的需求。一方面，基层管理队伍力量薄弱，专业工作能力难以胜任点对点的精准帮扶模式。由于我国农村低保人员数量众多、涉及面广，因此工作量非常大。其中包括：低保标准的制定、家庭收入的核算、受保对象的甄选、低保金的发放以及后续的动态管理等等。而当前基层工作人员严重不足，缺额度达50%以上，且大多数乡镇和村居无专门工作机构和人员编制、薪酬较少，工作人员缺乏激励，效率低下。另一方面，工作经费不足、设施条件简陋。低保工作的顺利开展需要大量的入户调查，这不仅需要专职人员，更需要经费的支持，而在贫困地区，地方财政十分吃紧，低保资金尚有缺额更别说工作经费。因此，各地方政府应充分重视农村低保工作：配备足够的基层工作人员、落实工作经费、完善必要的工作设施，努力提高管理和专业服务水平，尽量清除“关系保”、“人情保”，进一步落实“应保尽保”和“应退尽退”，使每一个农村贫困人员都能得到政府和社会的关怀。
（本文作者：陈建东 陈红娜 马骁，分别系西南财经大学中国居民收入分配与反贫困研究中心教授、西南财经大学财税学院研究生、西南财经大学中国居民收入分配与反贫困研究中心教授；本文系国家社科基金重点项目“城镇化对城乡居民收入差距的影响机理与政策选择研究”、国家自然科学基金面上项目“收入分布函数的研究及在中国的应用”、西南财经大学重大基础理论研究项目、四川省创新团队项目以及中央高校基本科研业务创新团队项目成果，项目编号：15AJY005、71473203、JBK141102、13TD0049、15CX120502和JBK140505）