对一个城市来说，“三分建设、七分管理”。随着城市功能的不断完善和城市骨架逐步拉大，城市管理工作显得愈加重要。
但令人遗憾的是，由于种种原因，目前不少地方在城市管理工作中依然有诸多不尽人意之处。其中，问题较为突出、群众意见较大的主要是政出多门、权责不清、推诿扯皮、乱罚款、野蛮执法甚至“暴力执法”等，凡此种种乱象，不仅将城管部门屡屡推上舆论的风口浪尖，严重损害了城管部门的公信力，也影响了党和政府在人民群众心目中的形象。
如何有效治理城管乱象，更好地为人民管好城市，已经成为执政党治国理政实践中亟待解决的一个重大课题。近年来，北京、上海、长沙、西安、郑州等地围绕城管改革开展了积极的探索和实践，相关的经验值得研究借鉴。
“大城管”改革势在必行
长期以来，由于体制不顺，使得一些地区城市管理领域各部门、机构间缺少有效的衔接、沟通，经常会出现一些管理上的空白，导致执法打架、权力交叉、推诿扯皮。所谓的“九龙治水”“政出多门”“十几个戴大盖帽的管不住一个戴草帽的”说法即由此而来。体制不顺不但影响城市管理的效能，还会滋生和催化执法乱象。有关专家分析指出，“各地城管队员有来自工商的，有来自质检的，穿的制服也不一样，职能范围、经费来源、设备技术、执法流程等都不统一，必然导致执法水平参差不齐，问题矛盾丛生”。
为了破解上述“城管沉疴”，近年来，不少地方围绕城市管理体制改革进行大胆的尝试，其中，以长沙等地方推行的“大城管”改革最具代表性和样本意义。
2014年4月以来，长沙市启动了“大城管”体制改革，在重心下移、属地管理、监管分离、权责对等、理顺职能等方面进行积极探索，取得了明显的成效。其主要措施包括：
首先，组建“大城管委”，建立协调机制。新成立的城市管理委员会由市委书记任顾问、市长任主任，城管、公安、环保、工商等19个部门及各区县（市）长为成员。“大城管委”定期议事，负责制订规章制度，对各区、市直部门实施考评监督。与市对应，各区县（市）建立了相同领导机制。
其次，下放执法队伍、审批权限，明确市区责任划分。将原来垂直管理的城管执法大队成建制下放给各区政府直接管理；下放审批权限，由区城管局负责五项行政审批及有关事务管理权限，市城管局只保留大型户外广告设置、生活垃圾经营性处理和建筑垃圾处置两项审批权限；行政执法主要以区城管局为主，交通设施专业行政执法则由市城管局负责，餐厨垃圾、户外广告实行市、区统筹执法。
再次，明确17项城市管理职责划分，从源头上解决部门推诿、扯皮现象。以市民反映强烈的噪音问题为例，长沙市明确由环保局负责KTV、餐馆、商场等各类经营场所噪音扰民问题的查处；而“大妈广场舞”等人为活动造成的噪音，则由市公安局负责查处；对于工地施工噪音，则由各区政府负主要责任，市环保局协助治理查处。通过“大城管”改革，明确市区两级城管执法权限以及责任划分，避免出现由交叉执法、扯皮执法造成的执法“真空地带”。
此外，还建立了严格的考核评价制度。城管考核组由纵向、横向和日常巡查暗访组组成，通过重点对象必检、随机抽样、联合暗访等方式对各级各责任单位进行严格考核与评价。
长沙实施的“大城管”体制改革取得了显著的成效，有力促进了一些痼疾顽症问题的逐渐化解。以被称为“天下第一难”的拆违控违为例，城管执法力量下放到区以后，长沙市各区将发动群众自己拆、政府帮助拆、依法强制拆相结合，在短短半年时间内，一口气拆除违法建筑1094万平方米，超过长沙市一年商品房销售面积的2/3。
长沙的经验表明，做好城市管理工作，理顺相关的体制机制至关重要。随着城市管理内容不断扩充，建立一个强有力的综合机构来统一执法显得非常必要。为此，必须按照“大部制”改革的思路，加强相关管理机构的综合统筹，进一步理顺体制机制、明确权力职责，只有这样，才能更加有效地协调各部门在城市管理方面形成合力，同时，也有利于规范城管权力的边界，使公共权力更加公开透明，被关在“制度的笼子里”。
规范城管执法务必从严
在我国快速的城市化进程中，“城管”的身影无处不在。据统计，截至目前，全国城管执法人员达45.5万人，其中在职人员23.4万人，辅助人员22.1万人。2016年4月，昆明市呈贡聚贤街发生的一起城管暴力执法事件，再次让舆论的目光聚焦到城管执法队伍这个愈益引人注目的群体。
毋庸置疑，城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量。但近年来，“城管打人”似乎成了网络上的高频词，接连发生的城管野蛮执法特别是“暴力执法”事件，让城管执法队伍屡屡面临困境，甚至被标签化、污名化，陷入了“说什么都不对、做什么都不好”的尴尬境地。
对此，有关专家分析指出，“现在城管执法的队伍存在着执法人员数量少、身份杂等问题，不少地方临聘人员的比例占到了50%以上，这些人员没有城管执法权，业务素质低，培训教育不够，执法行为不规范就难以避免了”。执法队伍素质良莠不齐和缺乏有效监督是导致执法乱象严重的直接原因。
有效提升城管队伍人员素质，推动执法规范化，提倡执法文明化、柔性化，是城市发展的必然要求。城管人员在执法中必须严格遵守相关的法律程序，做到依法管理、文明执法。在从严规范城管执法方面，西安市的经验可资借鉴。
作为全国第一批成立的城市管理执法队伍，西安市城市管理综合行政执法局自2005年成立伊始，就高度重视加强对城管队伍的严格教育、管理和监督，确保依法管理和文明执法。主要措施如下：
强化培训，树立正确理念。西安市城市管理局高度重视思想道德建设和职业道德培训工作，始终把“依法管理、文明执法”作为城管执法工作的灵魂和生命线，教育引导全体人员学习并熟练掌握相关的法律规定，所有行政行为都在法律法规的框架下运行。这一做法已得到国务院法制办的肯定和全国同行的认可，国务院法制办还专题刊发了西安市创新行政执法理念的做法。
制定标准，确保有据可依。以规范执法程序和执法行为为目的，西安市城市管理局梳理细化城管执法有关法律法规的处罚标准，在对违法地域、违法性质、违法数量、违法情形等进行综合分析的基础上，出台了《西安市城市管理综合行政执法局自由裁量权执行标准》（共梳理执法依据225条，细化处罚标准620条）。依据标准，莲湖、碑林、雁塔等区县不断探索，大胆实践，相继推行了标准化执法、“城管+商户”、“863黄线”等城市管理新举措。
加强监督，确保公正执法。从2009年9月起，西安市城管执法系统全面推行标准化执法模式，核心是严格把好统一立案、调查取证、集体定性、陈述申辩和强制执行五个关口，做到检查权、调查权、决定权和执行权“四权分立”，使各个执法环节都达到程序规范、相互监督、相互制约。考虑到执法过程中面对广泛的社会监督，执法人员的行为往往容易被群众误解，有时甚至被恶意造谣中伤，严重影响法律法规的正常执行，为此，2014年，西安市城管执法人员全部配备了执法记录仪，在保证阳光公正执法保护行政相对人的同时，也对执法人员起到依法执法的监督作用。
西安的上述做法收到了明显的成效，得到了广大市民和有关方面的肯定。2015年10月，西安获得了“2015中国最具幸福感城市”荣誉称号和“2015中国小康社会建设示范奖”，这些荣誉为西安已经获得的国家卫生城市、国家园林城市、全国文明城市等荣誉称号锦上添花，也证明了西安城市管理工作可圈可点。
西安的经验表明，打铁还需自身硬，切实把城管执法队伍建好管好，做到规范执法、文明执法、公正执法，是化解当前城管部门遭遇“信任危机”的一剂良药，而其中的关键，就是从严要求，全面加强教育管理和监督。针对西安的经验，有关专家指出，法治化是解决城管执法乱象的根本，而强化监督则是规范执法的利器。一些专家还进一步建议，城管执法部门应该按照《行政处罚法》以及有关法律法规的规定，结合区域实际，建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度、行政处罚错案追究制度、行政处罚证据及暂扣制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制度等，并用有关监督力量来保证各项制度规范化运行。
实现由“管理”到“共治”的转变
在推进城管改革、治理城管乱象过程中，不少地方注重坚持“以人为本”的施政理念，着眼于建设服务型政府和责任政府的目标，将更多的目光聚焦在转变工作理念和创新工作思路上，努力增强服务群众和动员群众参与的意识，实现由“管理”到“共治”的转变。
上海市专门聘请政风监督员对城管综合行政执法工作进行明察暗访，并定期开展社会测评活动，听取人大代表、政协委员、市民群众和新闻媒体的意见建议，将评议结果作为区县绩效考核的重要依据。城管综合行政执法部门努力转变执法理念，坚持以人为本、执政为民，积极开展社区走访、上门沟通、零距离服务活动，与企业和居民交流，听取意见建议，认真解决大家反映强烈的问题。同时，城管综合行政执法部门还不断拓宽宣传渠道，通过电视、报纸、网站、新闻发布会、座谈会等多种形式，全方位宣传城市管理工作，强化市民群众参与城市管理的热情，有力促进了全社会共同参与和支持城市管理的舆论氛围的强化，带动城市管理执法环境不断改善。
郑州市大力推进服务型行政执法建设。金水区城市管理行政执法局坚持以“百姓城管，服务百姓”为执法理念，在全省首创公安警务室、交警警务室、城管执法公证服务室、法律援助服务室和城管巡回法庭为主要形式的“四室一庭”。二七区城市管理行政执法局积极开展“柔性” 执法，来化解执法过程中的“刚性”对抗，从而使行政管理相对人更好地理解、支持、配合城市管理工作。
西安市坚持疏堵结合、服务市民，在加强依法行政的同时，在全市范围内设置残疾人便民服务点150个，支持并主动服务“放心早餐”“放心馒头”工程，实施传统节假日和瓜果成熟季节设立临时灯笼、瓜果销售市场等民生工程。截至目前，城管执法部门已在全市设置蔬菜早市、便民市场37个，在新城区试点设置蔬菜基地进社区直销放心蔬菜网点17个，方便了60余万群众的日常生活，提供就业岗位3800余个。
管理好一座城市，当然也不能只是政府一头热。北京市积极倡导通过居民协商共治的方式解决矛盾纠纷。在石景山区五芳园这个老旧社区，有600户居民，小区内遍布了118个居民私搭乱建的铁皮棚子，由于涉及居民众多，拆违难度极大，十多年间始终没有得到解决。石景山区实施城管改革后，执法部门、有铁皮棚子居民代表、无铁皮棚子居民代表三方召开协商会，通过民主协商取得了拆除违建的共识，同时在另建车棚以解决居民后顾之忧问题上也达成了一致。会后，居民主动拆除自建铁皮棚子，使这样一个困扰多年的老大难问题得到妥善解决。
此外，许昌市政府为提高全民素养，定期开展了“十万市民进课堂”“十万志愿者进社区”“十万学生文明礼仪进家庭”等活动，全方位带动社会成员参与城市治理；石嘴山市通过开展“城管义工”“义务监督员”等公众参与城市管理活动，逐步引入公众听证制度，将服务触角延伸至郊区农村，也搞得有声有色，富有成效。
这些地方的探索较好地体现了“在管理中体现服务，在服务中实现管理”的理念，将城市管理工作推向了一个新的水平。对此，有关专家给予了充分肯定，认为其代表了城市管理工作未来的发展方向。
有关专家表示，“城市管理的目的是服务人民，城市的管理需要全社会的参与”。未来的城市管理必须顺应时代的要求，实现由单向度的“管理”向“共治”的转变。因为，“治理和管理的最大区别在于，管理只有政府一个主体，而治理是多主体、广泛参与的。只有公民充分参与的治理，才是高质量的治理”。
多地共谋城市治理的启示
城市管理工作是一项复杂的系统工程，搞好城市管理，需要考虑到方方面面的因素。就当前城管领域存在的诸多乱象而言，产生的原因也比较复杂，解决这些问题，同样需要以系统的观点来分析解剖，在统筹兼顾的基础上，突出重点、抓住关键，持续发力、持之以恒，唯如此，才能最终收到功效。
当前一些地方在城市管理改革中取得的宝贵经验，给了我们诸多启示。治理城管乱象的首要任务，是理顺体制机制，厘清权责范围；治理城管乱象的关键所在，是建好管好队伍，严格规范城管执法；治理城管乱象的根本之道，是牢记服务宗旨，实现由“管理”向“共治”的转变。而贯穿于其中的灵魂和主线是以人为本的理念，是改革创新和法治化精神。
“我们应当为了市民去管城市，而不是为了城市去管市民”，记者到有关地方采访时，不少城管部门的负责同志和专家学者表达了同样的心声。的确，人民是城市的主人，人民也应当是管理城市的主人。城市发展需要人民来参与设计，城市管理需要人民来参与和监督，并且最终由人民来评价。由于城市管理内容涉及社会生活、环境保护、经济发展和基础设施等众多领域，无论是相关秩序和管制的建立，还是相关公共服务和公共物品的提供，都涉及并影响到广泛的群众利益。因此，相关的决策过程还应该吸纳不同的利益相关者参与。最后，城管的考核也不应该以执法办案数量这种生硬的指标来作为标准，而应该用群众的满意度来衡量。就城管部门和执法者而言，要牢记服务的宗旨，自觉养成法治思维和法治习惯，依法推进城市治理，并且主动接受来自各方的监督。在城市管理者、城管执法者、城市经营者和广大市民之间找到最大公约数，让城市生活更美好，这才是城市管理的要义所在。
时代在变迁，城市在发展。随着中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的深入贯彻，我国的城市管理工作水平将不断跨入新的境界，城市的明天将更加美好。
（执笔：韩爱红）