城乡协调发展的路径选择
自第一次工业革命以来，城乡协调发展一直是人类发展的一种美好诉求。圣西门、傅里叶、欧文等空想社会主义者提出的理想社会，就反映了城乡协调发展的制度构想。一些早期的城市研究者也很重视城乡一体发展。英国社会活动家、城市学家埃比尼泽•霍华德在19世纪末提出 “田园城市”理念，实质也是在追求城乡融合，其设想的田园城市包括城市和乡村两个部分，城市规模受到限制，四周为农业用地所围绕，居民可以方便地接近自然环境，就近得到新鲜农产品供应，农产品也就近进入市场。田园城市设想提出后，迅速引起社会的重视，欧洲各地纷纷效法，但很多大城市在郊区规划建设的新城，多数只是使用“田园城市”的名称，实质上是附属型卫星城或大型居住区，它们与中心城区在经济上具有紧密联系。
丹尼斯•朗迪勒里提出的“次级城市”发展思路，为促进城乡协调发展提供了可供借鉴的行动路径和政策工具。他认为城市的规模等级是决定发展政策成功与否的关键，要寻求社会和区域领域的全面发展，政府需要分散投资，根据地理区位和经济水平等因素，建立分散的次级城市（secondary cities）体系，以小城镇作为增进城乡联系、促进城乡协调发展的中介。小城镇在促进城乡协调发展中具有必不可少的经济和行政功能，特别是增强农村和城市之间的联系。
我国区域发展的不平衡问题较为突出，推进城镇化建设，既要增强中心城市的辐射带动功能，提升中心城市的竞争力，也要优化城镇规模结构，加快发展小城镇。我国正处于快速城镇化阶段，需要增加城市数量，提升城市质量，引导高等院校、优质教育和医疗机构在中小城市合理布局，或设置分支机构；要加强小城镇的市政基础设施和公共服务设施建设，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市；对于远离中心城市的小城镇和林场、农场等，需要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小镇。
城市与乡村是两种不同性质的人类聚落空间，城市是优质公共服务高度集聚的人居空间，乡村的基础设施和公共服务水平一般要落后于城市地区。农村地区由于人口居住分散，不可能将各种基础设施和公共服务资源均等地配置到每个自然村落。借鉴“次级城市”发展思路，县域治理可以小城镇为依托和节点，改进农村地区的道路、交通、通讯、广电等基础设施条件，增进城乡之间在人员、生产、商品、资金、信息等方面的流动性。城市优质资源向农村的扩散，需要经由小城镇、农村集中居住点，再到自然村落的梯度过程。农村居民主要通过设在小城镇的公共机构，来获取教育、医疗、警务、司法、农业技术推广等公共服务。促进城乡协调发展，政府要通过政策手段，支持 “次级城市”发展，改善小城镇的基础设施和公共服务设施条件，方便农村居民就近获取城镇公共服务。可以说，小城镇越有活力，就越有利于增进城乡联系、促进城乡协调发展。
琼海经验：依托次级城市推进新型城镇化
城乡协调发展需要通过一定的制度安排和政策工具，辅助和支持农村地区发展，将城乡差距控制在合理的幅度之内。一般而言，城乡差距的影响因素主要有市场机制、地理区位、资源条件、制度安排四大因素。其中，市场机制和地理区位促使生产要素向城市集聚，导致城乡差距扩大化；资源条件导致城乡之间的发展起点不同；制度安排既可能对城乡差距产生矫正作用，也可能导致城乡差距进一步扩大化。
改革开放以来，出于对经济发展的强烈期求，我国地方政府在实践中大多采取了城市偏向发展战略。在基础设施和公共服务提供上，优先满足城市发展需求，支持中心城区提升要素集聚、科技创新、高端服务能力，注重发挥城市的经济效率优势。在基本公共服务方面，地方政府区分城市与乡村，设置不同的标准体系，优先满足城市和市民的发展需求，致使城乡之间的基本公共服务差距较大。在中西部地区，这种现象尤为显著，有研究者将其描述为“城市像欧洲，农村像非洲”。
近年来，琼海市抓住海南国际旅游岛建设的契机，推进全域规划，实施“打造田园城市，建设幸福琼海”发展战略，着力于打造特色小镇，探索了一条依托次级城市建设、推进城乡协调发展的新路子。琼海市位于海南省东部沿海，是博鳌亚洲论坛永久会址所在地，全市总面积1710平方公里，海域面积1530平方公里。下辖12个镇，204个村（居）委会，1个专属经济区（华侨农场），境内有3个国营农场和1个国营林场，常住人口50万人。琼海市自然环境和生态条件优良，湖泊众多、河流密布，森林覆盖率达到69%。
2012年，海南省提出加快建设国际旅游岛，琼海市结合自身的资源禀赋特点，确定了“打造田园城市、建设幸福琼海”发展战略，提出以“就地城镇化”为原则，打造特色小镇，探索城镇化的新路子。在新型城镇化的探索中，琼海市没有将政府投资集中于市政府所在地，而是确立了分散化的投资战略，即以12个特色小镇作为连接城乡的支点和平台，着力于推进次级城市建设，改进特色小镇的基础设施和公共服务设施，提升基本公共服务水准。随着各个风情小镇建设的推进，琼海市在全域范围内构建形成了多中心、组团式的田园城市景观。