中小城市推进城乡协调发展的思考
城乡协调发展并非要彻底消除城乡差别，由于具有地理区位和资源集聚优势，城市发展在经济效率上显著优于农村地区，城市的基础设施和公共服务供给也相应更好。在市场机制的作用下，城乡差距不仅无法消除，而且会逐渐扩大。如果不对城乡差距进行干预，不对乡村发展给予必要的制度支持，城乡之间的鸿沟就会激化社会矛盾，引发群体性冲突。
近年来，中央提出推进新型城镇化，建立以工促农、以城带乡、工农互惠的新型城乡关系。推进新型城镇化，既要有序推进农业转移人口市民化，也要通过规划手段统筹城乡发展，重塑城乡关系，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人的全面发展，实现社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。为此，需要完善城市规模结构，增加中小城市数量，增强小城镇的服务能力。
琼海市作为省政府直辖的县级市，通过政府适度分散投资，推进次级城市建设，为促进城乡协调发展提供了一些有益经验。琼海市建设田园城市的新实践，对中小城市推进新型城镇化具有以下启示和借鉴作用：
第一，坚持以人为本，尊重个人的自主选择权，走低成本、可持续的城镇化之路。琼海市紧扣海南省建设国际旅游岛的主题，将次级城市建设作为推进新型城镇化的重要抓手，坚持保留生态本底、村形地貌，留住青山绿水、碧海蓝天，不改变生活空间，就地打造特色小镇，创造新的就业机会，让农民依照自己的意愿和能力去就业，并和市民享受同等标准的自来水、电力、道路、污水处理、垃圾分类等基础设施，走出了一条低成本、可持续、因地制宜的新型城镇化之路。
第二，坚持全域规划，统筹谋划城乡发展，做好空间发展的整体布局。“凡事预则立，不预则废”，推进城乡协调发展，需要推进全域规划，通盘考虑本地的地理区位、资源禀赋、生态环境等特征，理清发展思路，系统谋篇布局，做到谋定而后动。琼海市推进新型城镇化，从一开始就注重全域规划，通盘考虑，确保特色小镇、农业公园等各项建设相互协调、有序推进、配套运作。在战略指引上，坚持生态为重、绿色崛起，注重保护生态红线，打造田园城市。
第三，推进财力下沉，支持次级城市发展，为农村居民就近享受城镇基本公共服务提供便利。推进新型城镇化，既要增强中心城市的辐射带动功能，也要加快发展次级城市，改进公共服务设施，让农民不必远距离外迁就能享受与城市人差不多的生活。新型城镇化不是要把所有的农村人口都迁往中心城区，也要支持小城镇发展，发挥其在连接城乡中的中介和纽带作用。琼海市通过建设特色小镇，改进小城镇基础设施和公共服务设施，为城乡之间的人员、信息、资金、技术和物资流动提供了便利。
第四，区分政府与市场主体的角色，建立多元化投资机制，增强小城镇发展的内在动力。在小城镇和村庄建设中，政府的角色在于筹集财政资金，做好基础设施和公共服务设施建设。同时，也要提供激励机制，吸引企业和社会力量投入资金，以产业、项目等方式参与到小城镇建设中去，强化“造血”能力，增强次级城市的自我发展能力。
第五，坚持以文化人，挖掘、保护文化遗产，彰显人文资源和地方特色。历史文化遗产对于塑造人文品格、弘扬人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脉络，开展古建筑修复和文化传承，保护历史文化遗产，提炼文化精髓，有助于形成浓郁的本土文化氛围，让人们记得住乡愁，也为新型城镇化建设提供厚重的精神依托。
（本文作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员，本文系北京市社科基金重大项目“中国地方政府的政策创新机制研究”的阶段性成果）