顶层设计与基层探索：琼海城镇化的政策含义
中国特色的城镇化，需要从顶层设计和基层探索两方面来策动。顶层设计基于基层实践经验的总结，离开基层实践，顶层设计就会脱离实际而不能成为地方城镇化建设的政策动力，而基层探索如果没有顶层设计的支持，就会失去行政合法性和一系列配套政策的支撑。因此，总结城镇化基层探索的成熟经验比如琼海的“就地城镇化”并推动其进入国家政策体系当中，对中国特色的城镇化发展具有实质性的制度建设和社会建设意义。
琼海城镇化实践对当前中国城镇化建设的政策含义就在于：中国特色的城镇化建设本质上是一个城乡统筹发展及城乡一体化问题，要实现的目标是人的城镇化，而不是“人口城镇化”或“土地城镇化”。也就是说，以人为本的城镇化要求打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、推进城乡公共服务均等化、形成公民权利平等的制度保障等一系列制度改革，最终实现城乡居民分配公平与分配正义。
城乡一体化是实现城乡居民资源公平分享和城镇化成功推进的基本制度条件。当前城乡一体化制度改革，涉及社会保障体系改革、户籍制度改革、新型城乡社区建设、社会组织体制改革等。因此，根据城镇化发展要求，不仅要在统筹城乡关系上取得重大突破，促进城乡社会经济一体化发展，而且要积极探索建构一套系统的城乡一体的制度体系，使之与城乡社会经济发展相适应。这是以人为本的中国特色城镇化建设的应有之义。
实现城乡一体化是城镇化的前提条件。“我国要实现现代化，最大的一个瓶颈就是城乡二元结构和城市化水平问题”。比如，三农问题的解决不只是农村、农业、农民的问题，而且是城乡协调发展的问题，涉及的制度领域是城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、公共服务等方面，也就是说，城镇化关涉诸多政策法律系统的制度建设与社会建设问题，而这些都是城乡二元结构的制度基础。由于历史和现实的原因，制度改革的途径和做法可以不同，琼海的“就地城镇化”实践，就是在不改变历史形成的城乡基本结构和物理面貌的前提下，进行实质性的制度改革和城镇化建设，通过这些改革使阻碍城乡一体化的制度障碍自行破除，并使城乡二元结构逐渐失去城乡差异的本质意义，实现城乡社会实质性的一体化。
要把城镇化建设的重心从人口城镇化和土地城镇化上转到以人为本的城镇化上。当前中国的城镇化建设处在由政府主导的城乡规划、产业布局、基础设施建设阶段。这个阶段的主要内容就是土地城镇化、基础设施建设的投入、提高人口城镇化率、提升公共服务等，这样的城镇化建设还没有触及城乡制度变革领域，旧的治理体系没有发生改变，旧的治理结构也没有发生改变，也就是说，城镇化建设主要处在“物质文明建设”的阶段，制度的变革和社会的转型还不是城镇化的重心。琼海城镇化的成功实践表明，当前中国的城镇化建设不能分别在农村、城镇两个领域展开，不能局限于旧有的城乡二元结构体制，要将城镇化体制改革纳入城乡统筹发展和城乡一体化视阈当中。
要把城镇化与治理体制转型结合起来。当前中国城镇化建设面对的挑战是要从体制和制度改革上取得突破，适应城镇化发展。这既意味着农民的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化。琼海的城镇化实践表明，城镇化建设需要制度建设、社会建设、文化建设协同推进。比如，农民身份的改变，需要从社保、教育、医疗、养老等政策体系进行实质性改革；再如，基础设施建设非常重要，但城镇的发展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城镇里的具有农民身份的人。由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型，归根结底是人的现代化转型。
要把城镇化与实现城乡居民的分配公平和分配正义的目标结合起来。城乡二元体系使农村建设和城镇化走在各行其道的发展道路上，不利于城乡协调发展和城乡之间的社会流动，并且使城乡差距进一步扩大，农民不能与城市居民共享改革发展成果。因此，根据城镇化发展的本质要求，不仅要努力破解城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，而且要积极探索一套系统的城乡一体化的治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应，只有把基层治理体系现代化与城镇化建设统筹规划、协调推进，推动城乡基层社会融合，城乡基层治理的现代转型与城镇化建设才能确立一种相互推动的促进关系，而城乡居民分配公平与分配正义的实现，必然给城乡社会发展注入新的动力。
实现农村现代化。实现农村现代化，并不是只需加大对农村的资金或资本投入就能够实现。改造传统农业取决于对农业的投资，但改造传统农业却并不只是资本供给问题，而是决定这种投资应该采取什么形式的问题，这些形式要使农业投资有利可图，使农业成为经济增长的一个源泉。从过去以损害农业来实现工业化，到现在的工业反哺农业，这一转变并不是一个简单的加大对农村的资金或资本投入问题。琼海的农村现代化做法，一方面通过加大公共财政向农村倾斜的力度，使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准，但另一方面也一直在注重资本投入形式，比如通过扶持村民殖产兴业来推动一种特色经济或产业形式的发展和壮大，创造更多的创业和就业空间，吸纳当地农民“不离乡不离土”就地就业致富，使特色小镇成为农村转型发展和农民增收的有效载体，保证了城镇化建设的可持续发展。琼海城镇化的做法对当前中国城镇化发展的意义就在于：在加大公共财政投入推动城乡公共服务均等化的同时，必须把对农业的资金投入从量的累积转变为资本运作形式的战略选择上，如此才能最终把农业变成经济增长的一个源泉，使农民可以就地城镇化。
立足本土：中国特色的城镇化之路
本世纪以来，中国政学两界都意识到，必须把以人为本的城镇化提升到国家经济社会发展战略的高度上来认识。但在地方政府的城镇化实践中，传统上推进城镇化的思路和重心并没有发生实质性转变，城镇化建设依然停留在人口城镇化和土地城镇化的发展阶段上，因此，城镇化在城乡统筹发展和城乡一体化方面少有建树。
琼海的“就地城镇化”发展道路和发展方向，对当前中国特色城镇化建设的理论意义和政策价值在于：第一，以人为本的城镇化必须纳入城乡统筹发展及城乡一体化的国家经济社会发展战略的顶层设计当中。第二，城镇化并不意味着农村衰落、农业凋敝和农民群体边缘化，相反，必须把城镇化与“三农”问题的解决放在一起来考虑。第三，1980年代开始的作为国家发展战略推动的“小城镇建设”，在当前的经济社会发展基础和条件下，仍然可以成为“中国特色的城市化道路”政策的一个不可或缺的组成部分。第四，保护农村与实现农村现代化是城镇化可持续发展的本质要求。反过来讲，没有农村的实质性支持，中国的城镇化就不能成功。第五，基于传统价值和生活方式上的城镇化发展，是城乡社区生活共同体得以重建的传统资源和历史人文基础条件。
中国特色的城镇化，必须立足于本土的传统与现实，中国特色的城镇化建设没有（也不必寻求）普遍适用的统一模式。只要从地方经济社会发展基础和条件出发，从人的需要和人的全面自由发展出发，从经济社会可持续发展出发，制度建设与社会建设同步推进，用市场化原则去推进城镇化，实现城乡全体公民的分配公平与分配正义，就能避免城镇化带来的诸多“陷阱”——城乡收入分配差异大、社会高度分化、社会抗议不绝、土地财政、政治腐败、债务危机等。把片面追求“人口城镇化”（不是人的市民化）和“土地城镇化”（不是人的城镇化）的城镇化建设方向扭转到以人为本的中国特色城镇化建设重心上这一问题，放到顶层设计和基层实施的国家经济社会发展战略设计之中，是当前刻不容缓的议题。
（本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、政治文化研究室主任）