“公平”是以“善治”为核心的现代国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理所要实现的重要目标之一，更是全面建成小康社会的关键决定因素。党的十八届三中全会《决定》中20次提到“公平”一词，充分说明公平在现代治理理论与实践中的重要意义。习近平总书记在2014年新年贺词中明确指出，“推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好”。 2015年4月28日，在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上，习近平总书记进一步指出，“在前进的道路上，我们要始终实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，让改革发展成果更多更公平惠及人民”。而党的十八届五中全会公报中，也对“机会公平”“更加公平更可持续的社会保障制度”等有所论述。此前发布的“十三五”规划纲要中，则进一步地提出“必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，把握发展新特征，加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。
当前，测度中国县市经济社会公平度现状，总结县域地区在公平发展方面的成功经验，发现其中存在的主要问题，对于了解和改善中国县域地区经济社会公平程度，以及推进整个国家经济社会更加公平的发展，有着非常重要的现实指导意义。这也是我们在过去一段时期一直坚持对县市经济社会公平度展开测评的主要初衷。同时，处于省（直辖市、自治区）和县市之间的地市一级，在区域经济调控、要素资源配置、产业结构调整、城乡发展统筹等方面有着异常重要的作用和地位，对其经济社会公平程度的研究和评价同样不可忽视、不可或缺。
在甘肃省所面对的一系列发展问题面前，改善全省贫困的省情是发展的重点。甘肃省政府以党的十八大精神为指导，深入推进“1236”扶贫攻坚行动，围绕持续增加贫困人口收入，坚持整区域推进与到村到户相结合，坚持连片开发与重点推进相结合，坚持资源开发与生态保护、防灾减灾相结合，坚持增加财政投入与发挥市场作用、引入社会力量相结合，更加注重转变发展方式，更加注重增强内生动力，更加注重金融支撑，更加注重创新体制机制，推动扶贫开发工作取得更大成效。
不仅如此，甘肃省政府为做好全省经济社会发展工作，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实习近平总书记视察甘肃重要指示，围绕省第十二次党代会部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间。全省把转方式调结构放在更加重要位置，着力推进改革攻坚，着力强化创新驱动，着力加强风险防控，着力抓好扶贫开发，着力保障改善民生，着力推进依法行政，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，奋力加快全面建成小康社会进程，在推动经济社会更加公平的发展方面，取得了一定成效。
人民论坛测评中心在所构建的以县市为测度单位的经济社会公平度测评理论模型基础上，通过对具体指标进行进一步修正和完善，建立了中国地方经济社会公平度评价体系。现根据2015年甘肃统计年鉴等提供的公开统计数据，对甘肃省14地市（州）的经济社会公平度进行了测评、排名、比较和进一步分析。我们寄希望于通过这种系统性的研究，对各地市（州）的主要做法、有效经验进行探索，并为各地市（州）今后促进经济社会公平度进一步提升，提供参考和建议。
指标体系的构建原则、依据与数据的选取
在构建经济社会公平度测评理论模型的过程中，我们主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和动态性五个基本原则，以用最适宜的指标来客观评价公平程度为导向，以我国地市一级目前所处的实际发展阶段和经济社会状况为根本前提，最终选择了阿玛蒂亚•森的正义观和马克思的公平分配理论作为依据，搭建了功能公平、可行能力公平以及结果公平三个维度，确定了底线公平、机会公平和分配公平三个一级指标。而在指标数据选取方面，则是充分建立在数据的可获取性之基础上，具体指标选取的理论依据以及所选择的指标数据说明如下。
底线公平
早期与公平有关的评价指标体系中，多以最低生活水平以下人口的低保参保率来衡量底线公平。对于这一点，我们有不同的看法，其具体原因如下：第一，福利经济学的基本理论与有关的实证研究均表明，过分追求最低生活水平以下人口的应保尽保率，会削弱这部分人口中很多人的劳动积极性，在一定程度上滋生等、靠、要等消极思想；第二，类似“授之以鱼”，不如“授之以渔”的道理，长期来看，与其给予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相关的就业政策、创造更多的就业机会，让这些人能够通过自身的劳动和努力来摆脱贫困。由此，我们没有选择最低生活水平以下人口应保尽保率，转而将贫困率确定为衡量底线公平的一项核心指标。在此基础上，结合数据的可得性，最终选取以一个市（州）的城乡最低生活保障参保人数占该市（州）年末（常住）总人数的比重来近似衡量这一指标。
机会公平
进入本世纪以来，我国大多数人的温饱问题基本得到解决，这推动了人们需求层次的相应提升，使人们更加关注个人的发展机会问题。而综合西方的人力资本理论以及我国地市一级经济社会的实际发展情况，我们推定，在地市层面，九年义务教育、中高等教育在培养和提升人力资本方面有着基础性的地位，特别是中高等教育，近几年来在这方面的作用持续提高。通过查阅相关文献，我们发现，关于这方面的推定，也被大量与人力资本有关的国内外研究所证实。为此，我们选取以一个市（州）的中学教育完成率来衡量该市（州）人口在发展机会方面的公平程度。结合数据可得性，中学教育完成率以普通中学当年毕业总人数与三年前普通中学招生人数之比来代表。
分配公平
要全面而系统地衡量经济社会公平程度，除了需要考虑底线公平和机会公平外，还需考虑收入分配上的公平。改革开放以来，通过坚持“效率优先、兼顾公平”，以及“效率和公平并重”两个具有阶段性特征的分配原则，我国的经济社会取得了飞速发展，但同时，城乡、地区、行业、职位间的收入差距也被拉大。从整个国家层面来看，用以衡量收入差距的基尼系数，进入本世纪就开始超过“0.4”这一国际警戒线，尽管其近几年来出现一定的缓和趋势，但仍处于较高水平。因此进入本世纪后，初次分配和再分配都要注重和实现公平，成为收入分配制度改革的核心和重点。“十三五”规划纲要更是明确提出要“正确处理公平和效率关系，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入，规范初次分配，加大再分配调节力度，调整优化国民收入分配格局，努力缩小全社会收入差距”。
有鉴于此，我们选择了以初次分配公平度和再分配公平度两个指标，来衡量收入分配上的总体公平度。在此基础上，结合数据的可得性，进一步选取以一个市（州）的人均可支配收入占人均GDP的百分比以及社会保障和就业支出占公共财政支出的百分比，来反映该市（州）经济社会初次分配公平度以及再分配公平度。其中，在测算人均可支配收入方面，我们借鉴了《中国经济周刊》中国经济研究院所曾采用的做法，即人均可支配收入=（城镇人均可支配收入＋农民人均纯收入）×城镇人口占比。
指标权重的设定方法与结果
已有的研究或采取专家调研法，即从主观上为指标设定权重；或采取客观赋权法，也即采用层次分析等统计方法，从数据的分析和统计中求得权重。虽然客观赋权法更能增强指标的解释力和独立性，但我们仍决定采用主观赋权法。正如我们在之前经济社会公平度测评报告中所指出的，之所以这样做，是因为我们希望突破以往过分重视与收入有关的因素这一思维定势，更多地强调公平发展理念，而客观赋权法无法很好地实现这一点。具体来讲，这种主观赋权法能够体现以下两方面理念：第一，与效率相比，更加重视从公平的角度来审视问题；第二，合理权衡底线公平、机会公平和分配公平三者的重要性。
在权重系数调节的具体操作上，我们采取有事先提示的专家调研法，即邀请经济、社会领域的专家学者各15名，以及15名在综合管理岗位上任职的党政干部，让他们分别给各指标打分，并且明确告知他们要更多地考虑公平发展的理念。指标权重的计分方法是：我们列出待赋权重的指标，要求专家对同一层级的指标进行两两比较（如果专家认为甲指标比乙指标重要，那么就给甲指标计1分，乙指标不得分）。在这一过程中，一个指标“打败”其它指标的次数越多，所得的分数就越高。当然，这样的打分工作是在一、二级指标层面同时展开。将这样的打分工作进行五轮后（在开展下一轮打分工作前，我们都将每个指标在上一轮打分中所得的平均得分告知打分者，以供其参考），我们将各指标在每轮中的得分相加，再进行相应调整，就得到了各指标的权重系数（见图1）。