“政策—政治动员”的治理模式随着改革开放的推进，特别是社会主义市场经济体制的确立，逐渐过渡到同时依靠政策和法律两种手段、两个系统治理的模式。以“党和人民共同意志”的宪法的实施为例，也“逐渐由单一依靠政治化实施，过渡到政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的双轨制格局”。历经波折的执政党也意识到，这种治理手段的“双轨制”要求政治手段符合法律精神，法律手段符合政治原则，两种手段相互影响但并不合一，也互不取代，同时在相应领域发挥作用，因而邓小平提出，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题”。1982年通过的现行宪法对党的领导地位予以确认，以及其后若干政治体制改革的基本方针凸显在坚持党的领导的根本前提下推进“党政分开”的思路，即为对待政治系统（手段）与法律系统（手段）存续及其相互关系理念的现实佐证。而随着法治理念的确立和法制建设的不断推进，政治系统与法律系统也日趋相对分离，在以执政党为核心的政治系统内生成了党章和党内法规为核心的政治性规范体系的同时，国家法律体系不断完善。至2010年底，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。由此，形成了国家治理体系中两套最为重要的规范体系，亦即作为政治系统内核规范的党内法规体系和作为政治系统外部规范的国家法律体系，与党内法规衔接和协调的“国家法律”即国家法律体系，属于广义的法律范畴。
同时，现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，政党政治作为国家治理体系的重要内容也要求实现法治化。观诸我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与域外政党制度的显著区别在于，域外政党制度甚至部分党内制度可以由宪法、政党法或其他单行法律等国家法律直接型构，而中国的政党制度除在宪法序言中宣示“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”等内容外，并无其他国家法律进一步予以明确。政党政治法治化自然是国家治理现代化的重要面向，完善政党法制就当然是完善国家法律体系的重要内容，但事实上，现时中国通过制定政党法或其他政党制度法律，以国家法律形式型塑政党制度，显然面临着理论短板和立法技术瓶颈，而中国社会正在深度转型等变量的存在也使此方面的国家立法未得成熟时机。在此期间，领导党和执政党的党内法规就可以把党内事务、政党关系和党政关系等事项首先在党的一侧规约起来，成为连接参政党和国家机关的“桥梁”，以及未来政党制度国家立法的“样本”。
党内法规与国家法律的区别与联系。尽管作为治国理政手段的党内法规与国家法律都是“法”，但二者除去发生机理和性属的区别外，其余方面的差异也是不难辨明的。我们结合理论规范，从实践经验的角度试作归纳：
首先，制定主体不同。按照中央规定和具体实践，党内法规的制定主体可分为“两层五类”。“两层”分别是中央的中央组织、中央纪委和中央各部门、中央军委及其政治工作机关，以及地方的省、自治区、直辖市党委，其中，中央组织包括全国代表大会、中央委员会，以及中央政治局及其常委会②，而“五类”即中央组织、中央纪委、中央各部门、中央军委及其政治工作机关和省市区党委。国家法律则由法定的有权国家机关制定，我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。按照立法法等法律法规规定，立法主体包括了全国人大及其常委会；国务院；省、自治区、直辖市人大及其常委会，设区的市人大及其常委会、自治州人大及其常委会；经济特区所在地的省、市人大及其常委会；民族自治地方人大；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府；以及中央军事委员会及其各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队等主体。最高人民法院、最高人民检察院还有权作出审判、检察工作中具体应用法律的解释。
其次，表现形式和体系构成不同。党内法规与国家法律的表现形式有着明显的区别，这与二者在制定主体上的差异相关联。与“两层五类”的党内法规制定主体相对应，党内法规体系由中央党内法规、军队党内法规、纪检条规③、部门党内法规、地方党内法规等五类组成，依据各自权限表现为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式；国家法律体系则根据不同主体的立法权限，由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章和军事法规、军事规章等规范性法律文件构成。当然，党内法规与国家法律在名称上会有“重合”，例如，行政法规的名称一般称“条例”“规定”和“办法”等，规章一般称“规定”“办法”，这就与党内法规的部分表现形式相同。多数党内法规可从文件全称将其与行政法规规章相区别，比如党内法规会注明“中国共产党”或某方面党务工作的规范等，但也有一些党内法规特别是地方党内法规从名称上较难分辨，如《湖北省安全生产党政同责暂行办法》《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法（试行）》等，只能从制定主体和公布主体等方面来判断。此外，立法法规定了国家法律体系内各规范性法律文件的效力位阶，党内法规也建立了相应的效力规则，但较为简单，可以概括为党章具有最高效力，其他任何党内法规都不得与之相抵触；中央党内法规效力高于纪检条规、部门党内法规和地方党内法规；地方党内法规不得与纪检条规、部门党内法规相抵触。
