以安全生产监督为例看管理模式的均衡与选择
属地管理模式。当“条”与“块”产生利益冲突或者矛盾时，就有可能出现地方政府干涉垂管部门依法行政的现象。因为在“块管”模式下，职能部门由各该级地方人民政府管理并执行政府的行政指令，其职能的发挥更与本级政府的执政理念趋于一致并强力捍卫。如企业进行生产必须通过安全设施和措施的考核与验收，如果该企业是一个不符合安全生产的企业，地方政府未能给予审核通过，那么政府和企业都没有获得收益。假使企业为了通过安全审核，就会采取不正当手段贿赂政府，让地方职能部门通过其安全审核而投入生产，实现共赢，即企业获得利润、政府获得税收、职能部门人员获得贿金，多方获利以至形成合谋。如果中央政府监管措施到位，出现问题问责严厉，那么地方政府就不敢通过该企业的申请，合谋就不能达成。
根据纳什均衡理论，到底地方职能部门是否通过该企业的安全考核，取决于企业贿赂职能部门的贿金及政府期待该企业获批生产后的政府收益。企业和政府的博弈，政府处理合格企业和不合格企业的安全审批态度区别较大，在对不合格企业的谈判博弈中政府更为主动，态度更为坚决，如果企业采用常规
方式通过安全生产监督部门的申请，那么企业就会选择安全的生产方式从事生产；如果企业采用了不正当手段通过了安全生产监督部门的申请，那么企业就会选择不安全的生产方式从事生产，那么政府就会与企业形成合谋，获得不正当利益，包括部门人员的索贿、政府的税收等。安全生产监督部门是否通过该企业的安全审批，影响最大的就是投资额的大小，投资越大，审批通过的可能性越大，企业越可能采取不安全的生产方式从事生产，如天津滨海新区爆炸事件的发生。从而我们可以看出，如果企业投资较大，那么企业就有可能选择不安全的生产方式，从而节约更大的安全投入成本，反之，企业投资小，有可能会选择安全的生产方式，决定于他们在与政府的博弈中的话语权与影响力的差异。
垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生产监督部门与地方政府关系相对独立，安全生产监督部门对是否通过企业的安全生产自主决定，受地方政府的干预和影响有限。安全检查考核不合格企业的审批被安全生产监督部门否决，企业和安全生产监督部门都没有获利。假设企业采取不正当手段，支付一定的贿金，让安全生产监督部门通过其审批，双方达成合谋。假设该企业安全生产审批为中央政府获知，就会对安全生产监督部门和企业进行处罚，所以安全生产监督部门就有可能否决企业的安全审批。从考虑安生生产监督部门的垂管角度看，企业未能通过审批，并不影响安全生产监督部门人员的工资收入（工资来源于中央财政，不受地方各级政府影响），基于此可以得出，垂管的安全生产监督部门对于不合格企业的安全审批要优于属地管理的安全生产监督部门对不合格企业的审批，即在对安全检查考核不合格企业的审批上，垂直管理模式好于属地管理模式。
那么在对合格企业的审批上呢，垂直管理模式下的安全生产监督部门因为其通过或者不通过企业的安全申请，对其工资收入、弱激励等影响不大，反而滋生为难企业的情况，从而使索贿成功，从这一点上来看，垂直管理模式下的安全生产监督部门劣于属地管理模式下的安全生产监督部门，因为在属地管理模式下的安全生产监督部门会更容易让企业获批从而使政府获得收益，企业支付的贿金可能更少。在垂直管理模式下的安全生产监督部门因为通过企业的安全批准并不能分享到企业的收益，对企业是否通过批准态度不积极，企业要获批就需要支付大量的贿金，企业收益降低，如果获批通过，就可能采取不安全的生产方式从事生产。如果企业总是得不到垂直管理模式下的安全生产监督部门的通过，那么企业要想生产，只能采用安全的生产方式。假设企业采用非正常手段获批，那么就与安全生产监督部门达成合谋，就会采用不安全生产方式从事生产。
垂直与属地管理模式的选择。安全效益最大化是原则。由于受政治、法律、传统习惯的影响，对官员问责机制落实不力，所以不论是垂直管理或者是属地管理模式下的安全生产监督都有可能通过不合格企业的安全生产。聂辉华和蒋敏杰认为：“地方政府和煤炭企业的合谋是矿难发生的重要原因。”又认为：“当负责煤炭安全监察的安监局和煤矿监局建立垂直管理体制后，政企合谋减少，煤矿死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生产监督全让更多的企业选择安全的方式从事生产。换句话说，审批安全不合格企业时，垂直管理模式要优于属地管理模式。如果提高垂直管理模式下职能部门人员的综合素质，那么他们就会对企业发难少，垂直管理模式的缺点减少，那么从整体上可能更优于属地管理模式，因为垂直管理模式下的安全生产监督更利于企业选用安全生产模式，使管理效益最大化。
笔者从安全生产监督的角度对行政管理的两种模式进行了分析与探讨，得出在对安全生产不合格企业的审批上，垂直管理模式优于属地管理模式；在安全合格企业的审批上，属地管理模式要优于垂直管理模式。但当垂直管理模式下的安全生产监督部门对企业的刁难较小时，垂直管理要优于属地管理模式，并且能鼓励更多的企业选择安全的生产方式从事生产，促进经济又快又好地发展，推进社会的和谐，实现经济和社会效益的双赢。
（作者单位：北京大学，清华大学社会科学学院经济学研究所）
【注释】
①谢庆奎：《中国政府体制分析》，北京：中国广播电视出版社，1995年，第91页。
②张庆松：“建立国家功能部门中央垂直领导体制的必要性”，《时局评论周刊》，2001年第2期。
③［美］詹姆斯·R·汤森，布兰特利·沃马克：《中国政治》，南京：江苏人民出版社，2003年，第228页。
④金太军，赵晖等：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广州：广东人民出版社，2005年，第208页。
⑤陈泽伟：“冷观政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。
⑥聂辉华，蒋敏杰：“政企合谋与经济发展”，《经济学》（季刊），2006年第6卷第1期，第75~90页。
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