【摘要】公共问责机制的建设是民主治理的重要标志和基础。目前，我国公共问责机制的建设仍存在法治化水平较低、问责信息不对称、民主体制不完善等问题，导致公共权力不透明，公共问责难以落到实处。政府应推动公共问责机制的建设，通过完善公共问责法制、强化公共问责制度、推动公共问责信息公开、扩大公民问责参与渠道等，推动公共权力运行透明化、公开化，提高我国国家治理水平。
【关键词】公共问责机制 公共权力 透明化 依法治国
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
民主化问责机制的建设是实现公共权力透明化的重要基础，然而我国的政府问责机制通常是自“上”而“下”，即上级政府“问”下级政府的“责”，政府“问”内部机构的“责”、“问”基层的“责”，容易出现袒护隐报等问题，难以从根本上实现公共权力的透明化运行。针对这一问题，应深入反思当前公共问责所面临的问题，探索有效的应对策略，推动公共问责主体多元化、问责内容广泛化和问责过程公开化，形成对公共权力运行的全方位约束监督机制。
目前我国实行公共问责中遇到的问题
公共责任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社会公众这一公共资源的所有者的委托，对公共资源进行管理和经营并负有不断提高公共资源使用效率的责任。公共责任主要包括公共管理责任、公共财务责任和公共社会责任，体现政府与公众间的动态性社会经济关系①。而公共问责机制以追究公共责任履行、防止公共权力滥用为目的，体现了“责任政府”的制度原则。完善的公共问责机制有利于强化政府责任意识和行为，促进公共权力与公共责任相互对等，使政府承担起法律、政治、道义上的责任，并接受来自外部和内部的控制，以保证公共责任的实现。这将有利于推动公共权力运行的透明化，防止公共权力的滥用。
然而，受法治化水平较低、问责信息不对称、民主体制不完善等因素的局限，目前我国公共问责机制的建设面临较大的困境。
法治化水平较低，公共问责缺乏法律保障。公法原则是分权、放权与多中心治理过程中的首要性原则，也是实行公共权力透明化的重要途径。美国学者Francis提出，如果非营利组织或者私营组织在承担公共服务时不受公法原则的约束，公共责任就会被削减②。为此，承担公共服务的公共权力主体在履行契约责任的同时，还应遵循公法原则履行宪政责任，以保障公共权力运行的透明化，提高公共服务的有效性。尤其是在体制改革的关键时期里，公共权力主体应接受法制的约束，并回应公众多元化的偏好和需求。目前我国公共问责制度的建设已经获得较大的进步，但在立法上仍较为滞后，至今没有针对公共问责的独立性、系统性法律，造成政府机构的公共责任和公共权力不对等，特别是责任主体的归属和责任内容的界定具有模糊性，难以划分领导责任、直接责任、间接责任等责任内容，导致内外部监督难以落实到具体机构和个人，为问责对象逃脱责任提供了可乘之机。
问责信息不对称，公共问责缺乏知情基础。信息公开是民主法治的重要保障，能提高公共权力运行的透明性，为公共问责机制的落实提供信息条件。2008年5月起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》体现出我国政府主动公开信息的决心，然而在执行过程中却出现了一些问题：一是信息公开质量较低，存在公开不全面、不规范、不及时等问题。尤其是部分地方政府的新闻发布渠道较为单一，公民获取信息的成本较高，难以参与到公共问责过程中。二是信息作假。部分政府在公开信息时存在隐报、作假现象，如干部档案造假、投资预算高估冒算等，导致信息公开机制形存实亡。三是干预信息公开。部分政府部门对负面事件采取“关大门”、“绕圈子”的态度，以公权力阻挠新闻媒体曝光事件，甚至打击记者采访报道行为，导致信息公开机制的落实举步维艰。在这种背景下，公民群体与政府的信息不对称，难以开展公共问责。
民主体制不完善，公共问责缺乏规范程序。公共问责的目的是提高公共权力运行的规范化和透明化，最终目的是维护民众的公共利益，实行民主问责是其必然路径。美国学者Robert D.Behn提出360度绩效责任理论，认为人们所接受的绩效评估
不仅来自上一级领导，而且还来自同级同事、下级员工以及工作团队的其他人、组织内部和外部的顾客及供应者等③。在公共权力的行使过程中，既要对上级政府负责，也要对同级政府、内部机构、政府人员以及社会中的每一个公民负责。与负责对象的“360度”相对应，我国在实行公共问责时也可以“360度”全面进行，首先要落实政府系统内部的同体问责机制，还要建立完善的异体问责机制，让政府系统外的监督部门、立法部门以及公民等能够参与到公共问责过程中，发挥约束和监督公共权力的作用。虽然我国现阶段的民主体制取得了较大的进步，但尚有不完善之处，公共问责以同体问责为主体，集中表现为上级政府对下级政府的垂直问责上，这种问责机制具有单向性和内部性，缺乏来自政协、人大、以及社会公民等方面的异体问责，且缺乏下级对上级的问责约束，容易出现权责不对等、权力执行的随意性较大等问题，造成公共问责体系的失衡④。
公共问责机制的有效建设
完善公共问责法治建设，形成权力监督机制。法治是公共问责的根本保障，而公共问责制是法治国家、法治政府和法治社会建设进程中不可或缺的构成要件，是推进依法治国和政府依法行政的必然要求。
一是推进依法行政，为建设公共问责机制提供根本保障。法治国家强调以完备统一的法律体系规范国家权力尤其是公共行政权力，防止公共权力的滥用。各级政府的工作人员是国家公共权力的直接行使者，在建设法治国家的过程中起着十分关键的作用。为此，各级政府机关应主动遵守法律法规，依法办事，并建设完善行政执法队伍，落实依法行政，推动公共问责机制的建设。
二是实现权责统一，为实施公共问责树立基本原则。法治强调法律至上、依法治国，不能出现组织和个人“以权压法”、“以言代法”等凌驾于宪法、法律之上的行为。当政府意志高于法律意志时，政府将可能随意运用公共权力，出现各种越权、侵权行为，公共问责机制的建设和执行也就成了一纸空话⑤。针对这一问题，我国应尽快制定专门的、系统的公共问责立法，以法律树立“有权必有责、用权受监督、失职要问责、侵权须赔偿、违法要追究”这一公共权力行使原则，并明确规定公共问责的对象、主体、适用范围、程序以及救济等，全面提高法制化水平⑥。
三是提高公共权力运行的透明性，为公共问责法制化奠定基础。各级政府应积极实施分权、放权以及多中心治理，降低社会获取政府信息的成本，营造开放、民主的政治环境氛围。同时，政府还应推广法制教育和公民教育，提高公民的政治素养和法律素养，激发各类公共权力主体参与公共问责的意识，培养其依法行使和监督公共权力的能力。此外，政府还应借助法律、规章等进一步建立公共问责标准，明确公共责任主体和责任内容，严格划分领导责任、直接责任和间接责任，以期控制公共权力的自由裁量空间，避免政府随意行使公共权力。
