【摘要】万众创新活动的开展离不开各级地方政府的大力支持和积极参与，在这一活动中，地方政府则只有在认清自身角色定位的基础上，不断实现创新理念和创新规划的创新，建立和完善创新活动的引导和服务机制，不断提高自身的创新能力和服务能力，也才能够更好地推动万众创新活动的有效开展。
【关键词】万众创新 地方政府 角色定位 创新机制
【中图分类号】F24 【文献标识码】A
“大众创业，万众创新”自实施以来，如何推动人民群众在发展的过程中不断创新，不仅成为理论界面临的重大课题，也给各级地方政府提出了新的要求。党的十八届五中全会再次在创新发展战略的视域下不仅确认了万众创新的重要性和必要性，将其作为了“十三五”规划的重要内容和进一步推动民族发展的重要手段，而且，还进一步提出了建立创新机制的问题。①由此，各级地方政府如何实施万众创新自然也就更是成为了一个亟待解决的现实课题。那么，在这样的背景下，地方政府究竟应该如何在万众创新活动中把握自己的角色定位并扮演好自己的角色，更好地推动万众创新的实现呢？
万众创新活动离不开地方政府的积极参与
万众创新活动的实施和推进显然离不开地方政府的支持。就目前日益发达的信息传播而言，虽然，在中央政策制定和发布以后，广大民众很快就可以获得相应的政策信息并有可能付诸实施，但是，一方面，任何活动事实上都必然需要在一定的地域内获得实施，民众的日常活动必然不可能离开政府的管理和指导；另一方面，地方政府作为中央政府具体政策的执行者和地方利益的代表也必然要结合特定地方的实际来通过政策的实施和具体决策的推进来解决本地的实际问题，更好地实施党和国家的根本政策，推动整个社会的发展并最大化地为本地区服务，实现本地区的利益。惟其如此，地方政府不仅在一定程度上成为了广大民众的主心骨，而且，也成为了人民群众和中央政府之间的纽带，成为了广大民众在中央政策实施过程中的重要推手和关键环节。
尤其值得注意的是，我国作为一个人口众多，管理层级复杂，区域经济发展又存在着严重不平衡的发展中大国，中央政策在很大程度上更多地只是一般性地具有方向性、指导性意义的基本方略，在具体的执行中，还必须得结合各地的情况和事物发展的具体状态加以具体化，形成能够在特定地区、特定情况下能够具体操作的具体方略。在这个意义上，万众创新乃至创新型国家的建立虽然在国家层面已经成为了一种政策取向，但是，具体到民众的行动，其实还有相当远的路程，如果没有各级地方政府的具体操作，最终恐怕就难免流于空谈。
另外，作为和广大民众有着更为直接关系的各级地方政府，不仅是国家权力在各个地方的具体体现，也掌握着一定的人力物力资源，对于万众创新活动而言，不论这种创新最终是以国家指导和规划的形式自上而下的推进，还是民众以响应党和政府号召的形式由民众独立自觉地加以开展，显然都不能没有地方政府的管理和推动，也离不开地方政府掌握着的人力物力资源的支持。换句话说，也只有地方政府能够积极地参与万众创新的管理和支持，这一活动也才能够有序有效地得到开展。
地方政府在万众创新活动中的角色定位
既然万众创新政策的实施和推进离不开各级地方政府的活动，那么，在这一活动中，地方政府究竟扮演什么样的角色呢？
万众创新政策贯彻、宣传和具体化的基本角色。作为中央政府地方政府领导下的地方政府无疑首先担负着党和国家政策贯彻、解释、宣传的基本角色，但是，这种贯彻、解释和宣传却不能是简简单单的照本宣科，而是必须结合本地区的实际，根据本地区的发展和创新需要来加以贯彻、解释和宣传。在这样的角色中，认真领会党和国家政策的基本精神，做出更有利于人民群众理解和认识的解释和宣传固然是地方政府最为基本的责任和义务，而根据地方特点加以调整，补充并将党和国家的基本政策具体化，使之成为符合本地区特点的，具有更加可操作性的政策规范，则更无疑是成功推动政策实施的基本前提。对于这样的两个方面中任何一个方面的认识的不足，显然都只能导致万众创新政策的流产。
万众创新政策具体实施者和示范者的角色。地方政府不只是一个行政机关，而且，还必须是一个实践意义上的行动机关。就此而言，对于中央政策的贯彻，其本身也必须更多地体现为具体的实施。而万众创新作为一项全民运动，也是一项前所未有的创新运动，在这样的活动中，创新本身就是一项极其复杂的活动，如果仅仅依靠基层群众个人的突发奇想，显然不可能形成卓然、符合国家和社会发展方向的创新运动，甚至不可能形成基本的创新运动。而另一方面，万众创新活动本身，显然也必须依靠地方政府各项活动的创新来加以基本的保障，地方政府也不可能依靠旧有的活动方式、管理方式来面对不断创新的局面。因而，在建设创新型国家的万众创新活动中，各级地方政府本身就必须首先处于创新的队伍之中，自身首先实施创新，然后才能够在实施创新的同时起到相应的示范作用和引导作用，进而推动万众创新活动的推行。
万众创新活动的具体组织者的角色。万众创新是一项全民运动，但是却并非一个一哄而上、毫无秩序的运动，而是在承认广大人民群众乃是历史发展的主体这一基本前提下，承认人民群众能够通过对于社会发展和社会生活的基本认识而形成新的认识，进而集中群众智慧，“摆脱了他的个人局限，并发挥出他的种属能力”②而达到理论创新和实践创新，推动创新型国家建设，推动整个社会不断在创新中发展和进步的运动。而与此同时，分散着的广大群众，显然也只有通过有效的组织，也才能够更好地发挥出自己的创新能力，集中自身的力量来形成真正意义上的创新，并使得创新成果以最快的速度得到普及并发挥出作用。惟其如此，在万众创新活动中，各级地方政府无疑就必须有效地担负具体的组织者角色。
万众创新活动的服务者角色。不论是就万众创新活动的行动目标而言，还是就地方政府和人民群众的关系而言，想要更好地推进万众创新活动，各级地方政府都必须担负好活动的服务者的角色。首先，就万众创新活动作为一项国家政策的实施而言，这一活动自然也就是一项重大的国家行动，其本身自然也就需要各级地方政府的配合和服务，在这样的活动中，各级地方政府的服务不仅首先是对于整个国家活动的服务，是对于上级机关的服务，同时也是对于纳税人，对于创新主体的服务。其次，万众创新的根本目的而言，归根结底是通过发挥人民群众的历史主体作用，通过人民群众主体智慧的发挥来按照合规律性与合目的性的原则不断实现创新，推动整个社会的发展，实现人的发展和幸福。在这个意义上，人民群众作为历史的创造者，而且其活动在根本上无疑是各级地方政府赖以实现自身活动目标的依托。在这样的活动中，各级地方政府没有任何理由不做好自身应该承担的服务工作。与此同时，现代管理理论也一再强调要把政府建设为服务型政府，我国各级地方政府在服务型政府建设过程中也确确实实地在实现向着服务型政府不断转化，由此，作为一个服务型政府，在这样的国家活动中，承担起服务者的角色，自然也就毋庸置疑。
地方政府推动万众创新的实现路径
必须在理解政策的基础上实现理念创新和政策创新。各级地方政府想要在万众创新活动中无论是要担负政策贯彻、宣传和具体化的基本角色，还是担负实施者、组织者和服务者的角色，显然，其本身的第一个基本前提就是自己必须能够理解和把握万众创新政策，只有自身能够理解和把握这一政策的目标和内涵，才能够更好地对于这一政策加以贯彻、宣传、解释并形成适合当地的具体的决策，才能找到更加合适的实施路径，形成科学的方法和策略，也才能够在实施过程中起到示范作用，发挥组织者和服务者的作用。与此同时，还必须注意的是，由于万众创新政策本身不可能提供具体的创新路径和方法，更不可能直接地提供创新的具体成果，作为一种创新活动，其本身无疑还需要用新的理念，新的方法来加以支撑。在这个意义上，为着万众创新活动的开展，而由地方政府首先实现创新理念和创新政策自身的创新显然就显得更加重要。
必须在理念创新和政策创新的基础上实施规划创新。长远而有效的活动规划是各种活动得以顺利开展并取得成功的基本依托。而面对不断发展的万众创新活动则只有在理念创新和政策创新的基础上对于活动规划也以创新的姿态进行相应的创新才有可能形成真正有效的长远规划。“无论历史的结局如何，人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史。”③可以说，人的活动之所以不同于一般的动物活动，其最为根本的特征就是一开始就根据自己的预期目的规划出了行动目的和符合于目的的行动方案。对于一个有着创新目标的规划而言，要符合创新目标，自然也就必须实施活动方案的相应创新。
就我国地方政府而言，自从中央政府开始制定了“十二五”规划以来，各项以规划为名的地方文件也宛如雨后春笋，但是，这些区域性的活动规划大部分都只是上级机关文件的翻版，更多地也只是照本宣科地执行而不是创造性地执行上级的指示和规划，当然也就无所谓创新。而今，面对万众创新这样一项全民创新活动，其创新的主体既然首先是人民群众，单纯地依靠对于上级规划进行翻版，显然就不可能在根本上解决问题而只能流于形式。惟其如此，创新规划就必须首先来源于人民群众创造性的实践活动，就必须是按照创新活动自身的规律加以科学地编制而不是单纯地按照上级的文件照本宣科。唯有如此，这种规划才能够成为指导人民群众进行万众创新活动的依据并最终取得创新成果，推动创新型国家的建设。
必须建立和完善指导服务万众创新活动的运作机制。相应角色的扮演离不开万众创新活动的舞台，更离不开活动的剧本和整个演出团队的配合及各个方面的基本保障，由此，在完成规划创新这一剧本的前提下，想要具体地实施创新规划，有效推动万众创新活动的开展，地方政府还必须根据活动的需要及时建立和完善有利于指导和服务万众创新活动的一整套运作机制。
对此，面对地方政府在创新活动中应该扮演的基本角色和对于创新活动人力物力资源统筹的需要，首先无疑是必须建立和完善能够推动和引导政府部门之间、政府承担的各个不同角色之间，政府和创新民众之间，民众和民众之间，总之，一切可能的推动者、引导者、服务者、实施者、创新者相互之间和各自内部相互协调和相互配合的运作机制。而这一机制的建立和完善，当然就既需要首先考虑各个主体的自身情况和活动意愿，又必须根据创新活动的总体目标和整体需要来赋予这一机制相应权威、职责和功能并给予相应的人力物力保障，使之能够有效地协调和引导地方政府基本角色的实现并进而推动万众创新活动的开展。
其次，必须建立和完善有利于地方政府指导和服务万众创新活动的信息沟通机制。对此，可以考虑结合互联网国家战略，构建“互联网+万众创新”机制，在现有的网络基础上，构建互联网万众创新信息平台并进行相应的信息系统对接，使得所有活动主体都能够在遵守互联网规范的前提下及时获得国内外的创新信息和区域内万众创新活动的各种相关信息。这就不仅可以保障各个活动主体能够更为有效地开展自身的活动，实现相互之间的配合，减少不必要的，盲目的活动，也可以藉此保障领导部门更好为万众创新活动进行科学决策，协调和推动整个活动的顺利进行。
最后，还要结合市场经济的特点建立和完善有利于地方政府指导和服务万众创新活动利益分配机制，通过对于万众创新活动中不同主体在不同活动中的利益关系的处理，既实现创新主体的“科学发现优先权”带来的利益，也在一定程度维护好各个不同角色之间的利益均衡，形成创新过程中成果优先，分配公平的共同利益机制，进而推动各个活动主体在创新行动上达成一致，通过合理的利益分配实现不同创新主体和不同角色参与者的有效配合，最终达成万众创新的活动目的。
必须不断提高地方政府对于创新活动的引导能力和服务能力。地方政府本身是一个上级政策的执行机关和地方权力的行政机关，其最为基本的功能是行政管理，而且，其管理活动一般大都是根据已经成为行动规范的政策和法令来加以实施。由此，让习惯于执行和管理的地方政府扮演服务者的角色本身就已经是一个根本变革，而这一服务，还要针对不断发展的创新活动，更是一个根本性的挑战。就此而言，地方政府及其工作人员新的角色能力的提高无疑就成为了一个亟待解决的关键问题。
有鉴于此，各级地方政府除了进一步规范服务性政府建设，面对万众创新活动按照常规做好政策的宣传、解释和引导，通过组织一定的人力物力资源提高自身的能力之外，作为创新活动的引导者、实施者、组织者和服务者，显然更重要的是通过创新能力的提高来实现新的角色能力的提高。对此，结合当前社会的发展和五中全会的基本精神，我们认为，首先，可以结合创新型国家建设推进创新型地方政府建设，使得地方政府不断向创新型政府发展，形成符合创新型国家战略发展的创新型政府。其次，针对当前地方政府内部创新能力的不足，可考虑通过创新型人才的吸收，创新活动部门的建设以及地方政府与具有创新能力、担负创新活动的科研机构、高校等合作来强化和提高地方政府的创新能力以及对于创新活动的引导能力和服务能力。最后，还可以考虑针对创新活动的开展，通过创新活动业务培训，人才培养等基本手段提高创新引导和服务能力。
我们相信，只要各级地方政府能够紧紧围绕万众创新的根本目标，深刻领会创新型国家建设的基本内涵，准确把握自己的角色定位，不断实现观念创新和规划创新，不断提高自身的创新能力和服务能力，就一定能够更好地推动万众创新活动的顺利开展。
（作者单位：石家庄学院；本文系河北省科技厅2016年软科学研究课题“我省‘大众创业、万众创新’政策支持体系和实践路径研究”的成果，项目编号：16547519d）
【注释】
①“中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报”，《人民日报》，2015年10月30日。
②《马克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第382页。
③《马克思恩格斯文集》（第4卷），北京：人民出版社，2009年，第302页。
责编 /丰家卫（实习）
