【摘要】处理好政府与社区的关系，对于我国城市社区建设有着重要的理论和实践意义。在社区发展的初级阶段，政府与社区的外源性依附关系起到了培育社区的重要作用；目前，我国城市社区已进入快速建设时期，重构政府与社区的关系十分必要。文章在个案分析的基础上，认为构建政府与社区的内源性互动关系更加有利于社区建设，对于构建社会主义和谐社会有着更为重要的现实意义。
【关键词】社区 单位制 外源性依附关系 内源性互动关系
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
20世纪90年代初，国家民政部提出社区建设的概念，探索、研究和试点社区建设拉开序幕，社区建设在我国正式全面启动。时至今日，在我国城市社区建设20多年的发展历程中，城市社区建设一方面伴随着社会结构的转型、管理体制的改革、社会组织功能的分化和社会演进进行重新定位，另一方面，也是更为重要的层面，城市社区建设需要与公民意识的形成、民间组织的自治相互促进。因此，社区建设在学界和实践中都是一个十分重要的课题，探讨社区建设问题应首先研究政府与社区的关系。
重新构建政府与社区关系的必然性
外源性依附关系和内源性互动关系的概念。人们的行为目标一般分为两种：内源性目标和外源性目标。内源性目标来源于直接的利益刺激或利益回报，对人产生真实的、源源不断的行为动力，做起事来主动性、积极性很高。外源性目标往往是由间接的利益形成，甚至是由外力强制作用而强加上去的目标，很难产生切实的、持久的行为动力，行动是表现为被动。①
在城市社区建设过程中，基层政府利用资源、权力和现有的行政架构对社区进行管理、控制和干预。在依附关系中突出表现的是政府和社区指向主体的外源性目标，为进一步明确我国城市社区建设现有的关系模式，将其描述为外源性依附关系。政府与社区在社区建设中在各自的需求、愿景、目标等等一致的基础上，经过自主选择（包括资金、人员、组织、政策、运作等各个方面）从而建立起整合联结和“双赢”的联系。在此关系中都以达到各自的内源性目标为相投性的基点，为明确未来政府与社区关系模式的特征，将其描述为内源性互动关系。
社会背景的改变必然要求重新构建政府与城市社区建设的关系。所有政府的基本组织架构都是科层制度。而中国的“单位制”则是科层制蔓延至整个社会生活领域的集中表现。随着经济改革的逐步深入，尽管单位制已经被解构了。“单位人”转变为“社会人”，有效管理“社会人”成为重要的课题，加之经济改革出现的一些问题所引起的社会矛盾的加深对社会稳定和政治问题的严重威胁，使得城市管理变得更加迫切。一方面政府被迫将权力让渡给市场，社区建设开始在大中城市试点，一定意义上实践着“小政府、大社会”的管理体制改革任务；另一方面受传统“单位制”的影响，政府对于社区也采取由上到下、一级管一级的模式。这种关系模式，在社区建设初期起到了一定的培育作用，随着社区建设的不断推进，政社不分的弊端逐渐成为社区发展的桎梏，不利于NGO、NPO的成长。
从政府的角度来看，特别是从社会稳定和政治稳定的角度来看，这种在城市社区建设中政府与社区形成的外源性依附关系便于政府的控制。但是，社会的和谐发展要求政府向社会“让渡”权力，政府与社区的这种外源性依附关系无法适应“小政府、大社会”的发展趋势。我国加入WTO，对于我国市场经济健康有序地发展起到很大的促进作用。各种不同的市场主体在竞争中地位平等、机会均等。因此重新构建政府与社区的关系成为必然。
西方社区主义精神的回归和失落说明，在城市建设中构建政府与社区的内源性互动关系是历史的必然。在福利国家诞生之前，各类志愿性团体自发提供各类保障，大部分社会功能通过志愿性团体实现，从而形成了社区主义传统。伴随着福利国家的产生，社区的力量逐渐弱化，政府的触角深入到社会的方方面面，迫使之前较为活跃的社区成为配角。20世纪70年代，推行福利国家制度步履维艰，各国开始反思，重提社区主义。由于内源性目标成为社区建设的主要动力，因而社区提供的公众服务更具效度和信度，政府必须吸纳社区力量到国家发展中，形成共同治理结构。对西方社会所经历的“社区主义的回归”和“社区失落”分析表明，政府和社区关系的合理构建对于城市社区建设有着至关重要的作用，随着经济和社会的发展，政府和社区必然形成内源性互动关系。
重新构建城市社区建设中政府与社区内源性互动关系的必要性
个案背景。内蒙古包头市目前共有社区484个，“鹿景苑”社区为包头市青山区科学路办事处所辖21个社区之一。该社区占地7万平方米，有楼房25栋、平房1栋，共有980户、2560人。社区有企事业单位6个，荣获包头市、青山区“文明社区”称号，包头市、青山区社会治安综合治理“长安标”称号，包头市最低生活保障工作先进集体，包头市禁毒工作先进集体，包头市“妇女、家园、环境”示范小区，自治区创建文明社区示范点等荣誉称号。该社区能在包头市乃至自治区众多社区中荣获如此众多殊荣，其在社区建设方面尤其突出且有较为有效的方法；同时也显现出社区建设中的不足。之所以在社区建设中问题丛生，在于在政府和社区的关系问题上呈现出了外源性依附关系和内源性互动关系的双重运作模式的并存。
包头市属于西部欠发达工业城市，它以重工业（钢铁、煤炭、铝业、兵工、核工业）为支柱，经济转轨与单位制解体导致下岗失业人数集聚增加。城市新的经济增长点（稀土业）难以解决下岗工人再就业问题。人口素质不高，社区居民的民主等方面的意识不强。类似包头这样的城市，在中国城市占有相当比例，且是城市社区建设的下一阶段的主要任务①。因而对于该社区的分析还是具有一定的实践意义。
政府与社区的外源性依附关系在社区建设的初期起到了良好的培育作用。政府与社区的外源性依附关系对于推动社区建设，培育社区有十分重要的作用。包头社区建设起步晚，只有几年的历史，因而政府在社区建设中的培育作用十分突出，这种外源性依附关系主要表现在：
首先，市政府主导社区建设，鹿景苑社区的创立完全依赖于政府。鹿景苑社区的住户大多数为汽车公司、市第一建筑公司、自来水公司和粮食系统的职工家属区“平改楼”的回迁居民，少数为商品楼房购买居民。市政府根据企业改制等相关性归属一个社区，并将周围的6个企事业单位划归该社区。
其次，社区工作高度行政化，使得社区开展的各项活动成为名副其实的“工作”。例如，与6个企事业单位（包头商校、华夏物业、包头市图书馆、包头市妇幼保健所等）的共建，均纳入单位年终考核的指标之一。当然“共建”的效果十分显著，培训社区下岗职工9名，建立了老年活动室、棋牌室、图书阅览室、健身房、计划生育优质服务指导站、社区科普长廊和社区服务一条街。借助共建单位和办事处的优惠政策，协调安排下岗职工再就业18人。
再次，志愿服务党员化。对社区党员进行分类，成立党员服务中心，制定了相关工作职责和工作制度，为社区居民开展了义工服务，成立了五个服务队（社区宣传服务队、社区文教服务队、社区治安服务队、社区互助服务队、社区就业服务队）。这种志愿服务为发挥党员先锋模范作用提供了较好的渠道。
政府与社区的外源性依附关系越来越凸显弊端，“政社不分”，导致行政化倾向愈演愈烈。具体表现在：第一，志愿责任化。把志愿服务作为党员学习“三个代表”和保持共产党员先进性的责任之一，失去了志愿的本色，带有明显的党员任务性，也使得社区的普通居民对于参加志愿服务产生身份排斥感。志愿属于内源性极强的个人利他行为，但在目前的社区建设过程中，其成为政府外源性目标的实现手段。
第二，服务指令化。社区开展的各项服务绝大多数都是由办事处考核指标衍生的，社区开展的服务项目并非应内源性需求开展的，有一部分是根据共建单位的性质催生的。这样使得社区服务没有针对性，难以达成内源性目标。
第三，工作内容指标化。社区的工作内容均与上级考核、规划等指标相联系，而并非依照居民需求而制定，这样使得工作灵活度和亲民程度降低。
第四，组织活动“运动化”。组织的活动像搞“运动”，缺乏长远的、稳定的目标规划与规范的运行模式。如在包头市创建文明城市的评比活动中，所辖社区突击搞卫生、不间断义务巡逻等，未能够跳出“会战式”的老框子，加大了实质解决居民实际问题的成本。
第五，工作人员官僚化。工作人员并非本小区居民，对于居民代表大会等流于形式，工作人员70%的时间用于应付各级主管部门的各类检查和评比，只有30%的时间用于社区服务工作。最终迫使社区工作成为“政府的腿”。
第六，共建单位政绩化。共建单位未与社区共建，一方面加大了共建单位的成本，企业在市场经济中需要不断降低自身成本，以求得发展，而政令性的单位与社区共建使得企业不论自身发展状况如何，不得不拿出资金投入到社区建设中。另一方面，共建单位投入的资金是按照上级单位对社区考核的项目使用的，未能将其投入到社区居民真正需要的地方。
第七，优秀程度评比化。社区的优秀程度由各种评比和检查产生，而不是由社区居民的满意程度决定，这样使得社区工作的开展普遍存在向上负责的工作状态。长此以往，不能满足社区居民内源性要求，进而积极性社区建设的打击居民参与。
在中国今天的社区建设中依附关系仍然存在着：社区内的大部分资源由各级政府掌控；社区居民以及社区内自治团体，依然是只有与掌握资源分配权力的社区基层干部建立紧密的依附关系才能有所获益。自我国提出“社区建设”至今，政府对社区的培育工作已基本完成，中国社区进入全面建设阶段。但政府依然按照就有方式管理社区，难以实现社区的内源性目标，长此以往社区建设是不可能肩负“大社会”的职能。可见，无论是政府还是社区本身要发展必须重构二者的关系，建立内源性互动关系，才能形成良性运作。
城市社区建设中政府与社区内源性互动关系的构建
内源性互动关系建立的前提条件。第一，社会发展的要求。政府管辖权限的改变，逐步将部分社会事务交由社会管理，从客观上促进了社区内新经济组织、新社团组织、新中介组织的成长。“三新”组织成为新的区域经济增长点和促进就业的新生力量。社区内组织结构模式，反映的是资源配置机制。长期以来，政府作为各类资源的最大持有者，拥有巨大权力；随着市场经济的不断发展，政府不断下放部分权力，将本应由社会配置的资源归还于社会，社会组织结构表现为社区的兴起。现阶段的社区环境建设中政府应更多地发挥宏观调控和监督作用，让社区、居委会进行自我治理。
第二，政府的意愿。在社会领域，政府的主要功能是行政管理。政府必须把自己干不了的或者干不好的诸多社会事务交出去。而在对于与自己处于外源性依附关系中的社区，即便想去监督，都因上级不可能做到与下级时空同合、当下知情，在监督上存在先天性“基因缺陷”，进而出现夸大数字、形式工作等等。政府的角色转换也必然要求与社区解除依附关系，发挥社区的内源性动力机制，形成互动关系。
第三，社区的努力，确保内源性目标的长效趋同。民间力量一般处于分散状态，这种分散的、无序的、各自为阵和此消彼长的民间力量要形成一股具有高度政治影响力的群体合力，往往具有很大的随机性。而民间力量被唤醒并整合为群体合力，原因在于群体中目标指向的趋同。社区必须保持内源性目标长效趋同，才有可能进一步发展。
内源性互动关系制度化途径。一方面通过法律法规确保政府与社区的内源性互动关系，充分发挥居民委员会在社区建设中的作用。另一方面，政府通过完善规制环境实现对社区主导作用。政府制定的各种法律、法规或产业经济政策等等，不仅可以决定社区居民意志、行为选择空间等，还可以影响社区的发展方向。因此构建政府和社区的内源性互动关系，不但不能弱化政府的主导作用，反而可以更好地发挥社区的作用，实现社区建设有效发展。
完善社区内源性建设。政府与社区形成内源性互动关系，确保社区内源性的可发展性是十分重要的，否则社区建设将不能起到促进社会发展的根本性作用。为此需要从多方面入手，第一，非政府组织介入社区建设，非政府组织作为区别政府和社区的第三种力量，对于提供社区服务，促使有限资源的有效使用有着强力优势。第二，社区管理专业化、职业化确保内源性：专业人才进入社区管理，增加社区内源性管理。首先，社区人才匮乏亟待解决。其次，社区资金缺乏亟待解决。公共服务的供给，必须以一定的资金作为基础，才能顺利、有效地开展。社区主要表现为地域性公共服务，因此需要拓宽资金来源的渠道。
结语
存在构建政府与城市社区建设内源性互动关系的应然趋势。政府让渡权力，提供财政、政策支持，非政府组织承担部分社会责任、服务社会，这构成了政府和社区的内源性互动关系的应然趋势。在政府方面，改革的意愿、降低行政成本和提高工作效率的动机驱动、配置和使用社会资源的信度和效度增强；在社区方面，发展的强烈动机、自身素质和能力不断完善和提高。这两方面实现稳定发展，政府与社区的内源性互动关系的建立一定能够实现。
政府是内源性互动关系建立的主导因素。政府与非政府组织的互动关系，宏观上就是探究国家与社会的关系问题，必须立足于中国国情。1978年以来，政府主导培育市场；同样，1991年以后，政府着力培育社区。政府拥有相对较多的资源、制订政策、建立规则，这些先天优势无疑使政府在与社区互动关系中成为主导，这是中国社区发展的特点。因而建立政府与社区的内源性互动关系，政府的角色至关重要，政府在二者关系的重构中承担着十分重要的责任。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生、包头师范学院讲师）
【注释】
①曾波，胡新范：《权利不自由》，北京：中国社会出版社，2005年，第123页。
②中国正在实施的“振兴东北老工业基地”即是试图完成该任务。
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