【摘要】自2011年下半年开始，宁夏自治区就开始了以平罗县为典型代表的引导农民变市民的工作实践。平罗县引导农民变市民的实施方案主要包括农村退出与城市融入两种机制，该县引导农民变市民实践是农民就地市民化的典范，其制度规定、经验、启示值得我国其他地区借鉴。
【关键词】农民 市民化 宁夏
【中图分类号】F291 【文献标识码】A
我国目前正处于快速发展的城市化阶段，城市化的核心是农民市民化。自2005年开始，天津市率先试点以“宅基地换房”方式将农民迁入小城镇居住的改革。之后，重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡也开始实行不同的农民变市民模式。
自2011年下半年开始，宁夏自治区以平罗县等个别市县为试点开始了引导农民变市民的实践探索。引导农民变市民是统筹城乡发展的的大变革，文章主要以宁夏农业大县—平罗县引导农民变市民的实践为样本展开思考。平罗县总面积2251.6平方公里，耕地面积82.6万亩，其中农民开垦种植的荒地40.2万亩，总人口30万人，农村人口大约20万人。2011年8月1日，平罗县出台了《平罗县推进农民向市民转变的暂行办法》，采取多项措施，促进农民向城镇和非农产业有序转移。
平罗县引导农民变市民的现状
农村退出机制。一是土地保障机制。2011年制定的《平罗县推进农民向市民转变的暂行办法》规定，农民进城镇落户的，其土地承包经营权在第二轮承包期内不变，宅基地使用权不变。进城镇落户农民继续享受种粮直补、农机农资综合补贴等惠农政策。
二是退出补偿机制。2013年修订的《平罗县推进农民向市民转变的暂行办法》规定，对进城镇落户农民自愿永久退出农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，同时退出村集体经济组织成员身份，按照《平罗县农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》对其承包集体耕地和宅基地、房屋给予一次性补偿。同时对村集体“三资”收益分配给予一次性补偿。以后不再享受集体经济组织“三资”收益分配和各类补贴。为保障退出承包地、宅基地、房屋的农民的利益，平罗县人民政府出资设立土地和房屋产权退出收储基金，用于先期垫付土地和房屋产权退出收储补偿金。村集体经济组织暂无条件支付补偿金，按照县土地收储基金管理办法，可申请预借收储周转基金。
城市融入机制。一是放宽进城镇农民落户条件。凡在平罗县县城或小城镇购买、继承、受赠商品房并具有合法产权的农民及其共同居住的直系亲属，根据本人意愿可在城镇落户；凡具有平罗县农业户口，在平罗县县城或城镇稳定就业和有稳定收入来源，租赁房屋居住，可根据本人意愿进城落户；凡在平罗县就业的农村籍大中专毕业生、农村籍义务兵，根据本人意愿可在县城或小城镇落户；放宽“三投靠”迁移落户条件，放宽赡养孤寡老人的迁移落户条件。
二是促进就业机制。进城镇落户农民在就业培训、失业登记、求职登记、困难家庭援助登记、职业介绍、权益保障等方面，与城市居民实行统一政策、统一服务。对进城镇就业困难人员实行援助制度，在小额创业贷款、税费减免等方面给予倾斜，在公益性岗位安置就业时，享受城镇就业困难对象的同等待遇。
三是住房保障机制。进城落户农民首次购买商品住宅房或二手商品住宅房，免收商品住房登记费、二手商品住宅房登记费，对首次购买90㎡以下新建商品住宅房或二手商品住宅房所缴纳的契税和印花税，采取先征后补的方式凭完税证可申请补助；对自愿放弃宅基地，自行处置农村房屋的进镇落户农民，在县城、小城镇、大社区首次购买90㎡以下商品住宅房，分别以每平方米50元、每平方米40元、每平方米30元的标准予以补贴；购买90㎡以上的房屋补贴减半；对同时永久退出农村“三权”的进城镇落户农民，每平方米再分别增加100元补贴。进城落户农民符合条件，可优先申请“廉租房”、“经济适用房”等城镇保障性住房。
四是社会保障机制。2011年，宁夏在全国率先创建了“一制十二档”统筹城乡居民社会养老保险制度和“一制三档”为核心的统筹城乡居民基本医疗保险制度。在此基础上，《平罗县推进农民向市民转变的暂行办法》规定，对进城镇落户的农民，符合最低生活保障条件的，可申请享受城镇居民最低生活保障待遇；进城镇落户的农民，其子女按规定在县城（小城镇）学校就近入学，学校不得加收政策规定之外的任何费用。进城落户农民自落户之日起，三年内执行农村居民生育政策。
从2011年8月《平罗县推进农民向市民转变的暂行办法》出台至2014年9月，平罗县共有13220名农民转变为市民，占平罗县农民总数的5%左右。自2013年7月27日《平罗县农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》出台至2014年9月，平罗县农民签订集体土地和房屋自愿和永久退出收储协议930户，共退出1896人，占由农民转变的新市民总数的14%。
平罗县引导农民变市民实践的启示
农民就地市民化模式值得提倡。宁夏平罗县引导农民变市民实践，是鼓励和引导农民在户籍地就近完成市民化，这是宁夏农民市民化的一种理性选择。
首先，农民就地市民化由农民转化的新市民生存压力小。宁夏农民在宁夏县域城镇转化为市民，在城市生活的成本较低。以房价为例，平罗县城的房价要比首府银川的房价低得多。此外，在小县城生活，衣食住行各项开销也比在大中城市要小得多。对于生存能力并不是太突出的农民来讲，生活在县域城镇相比大中城市更加“安逸”。
其次，农民就地市民化一般不会加大小城市的承载压力。农民市民化应与城市的承载力相适应。大量农民涌入城市，对于大中城市来讲，可能会对城市的交通、供电、供水、环境、教育资源、社会管理等各个领域造成冲击，甚至会让城市不堪重负。然而对于小城市来讲，一般不会出现这样的问题，农民市民化恰恰是城市发展的契机。以平罗县城为例，为适应农民市民化的发展，在城市建设方面，平罗县城建成区面积由2005年的6.9平方公里扩大到20平方公里，每年新增商品房面积约70万平方米。为适应城市的人口规模、产业发展方向和环境承载力，平罗县统筹考虑城市的道路、公交、供排水、供气、供热、供电、污水处理、地下管网等基础设施建设，加强生态文明建设，平罗县城面貌焕然一新。优美的环境，舒适、便利的基础设施，为农民进城创造了良好的宜居环境。
最后，农民就地市民化不会产生文化适应的难题。农民市民化意味着农民的生产方式、生活方式、价值观念向城市居民转变。一些学者的研究表明，尽管一些农民已进城居住，但由于生活习惯、价值观念的差异，他们依然疏离于当地居民，无法真正融入城市社会。①而就地市民化则会减轻农民由农村熟人社会进入城市陌生人社会的这种不适。农民在户籍地就近市民化，农民与城市居民在语言（方言）、习俗、观念等方面大体相同，由于都是本地人，城乡居民之间存在着千丝万缕的联系，农民容易融入城市社区，容易得到城市居民的认同。而遵守市场规则，与陌生人合作，文明诚信，遵纪守法，这些观念也会在农民进城居住后受城市文化的影响在一点一滴的生产、生活细节中逐步形成。所以，就地市民化一般不会出现由农民转化的新市民无法融入城市的困惑。
农民市民化需要工商业支撑。由农民转化的新市民如果在城市就不了业，再失去土地，就有可能沦为“流民”或“贫民”，就会直接影响社会稳定。“国内外经验表明，就业空间的加大、就业岗位的提供，取决于经济的持续增长和产业结构的不断演进。”②以平罗县为例，近年来，该县优化产业结构，增强工业化对就业的带动作用，推动精细化工、多元合金、煤化工、装备制造、生物制药、农产品加工六大产业集群发展，培育发展了一批重点工业项目。平罗县还加速发展第三产业，吉运西部物流基地、石嘴山国际建材城、沙湖水镇等项目快速推进，服务业发展水平不断提升。在第十一届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价中，平罗县在西部872个县市中排名第60位。在第十一、十二届西部博览会上平罗县连续荣获“中国西部最具投资潜力100个县（市、区）”荣誉称号。2013年，平罗县荣获新华社《半月谈》举办的第四届“品牌生活榜”2013年城市榜“十佳最具投资竞争力市县”殊荣。经济持续增长，才能为由农民转化的新市民提供就业机会，使他们能够在城市里“沉淀”下来，稳定生活。
农民市民化是涉及城乡一体化的变革，需要经历长期的过程。“农民市民化的最终目的和意义，不是让所有农村人口都迁移到城市，而是要让所有人口，无论居住在城市还是农村，都能享受现代文明生活；农民市民化的目标是在城乡一体化基础上最终消除城乡差距。”③农民市民化不能仅着眼于城市社会，农村的发展与农民市民化息息相关。以平罗县为例，2011年该县被确定为全国首批24个农村改革试验区之一，开展了一系列以农村土地经营管理制度为主要内容的改革试验。平罗县农村土地经营管理改革盘活了农村经济，使农业向集约化、现代化发展。通过新型农业经营主体流转农民土地，既增加了农民土地流转收入，也使一部分农民从土地上解放出来，客观上增加了农民市民化的对象。
从当前平罗县引导农民变市民的实践来看，农民进城打工的多，而转化为市民的少；在由农民转化的市民中，退出农村土地的也是少数人。鉴于农村土地的增值趋势以及对城市生活的不自信，一些农民不愿意转化为市民，还有一些农民仍在观望。而让农民带着土地进城只是一种权宜之计。农民是否转化为市民、是否退出农村土地，是他们基于预期效用和未来风险做出的理性选择。从尊重农民意愿、保护农民利益出发，我们现阶段只能采取渐进的农民市民化策略，允许并保护农民带着土地进城，只能待时光流转、事情变化、时机成熟时，才能解决这种不彻底的农民市民化问题。
对此，中央亦有着清醒的认识。2014年7月24日国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”故此，农民市民化是个长期过程，不可能一蹴而就，应该循序渐进。
平罗县引导农民变市民实践中需要关注的问题
农民市民化实践的制度保障。目前我国农民市民化实践主要由政策主导。这也是我国改革实验的惯常做法。我国改革开放后的许多改革往往都是由政策推动，先在局部实验，成功后再推向全国，以法律的形式予以确认。这种改革实验有时会与当时的法律发生冲突，构成“良性”违法，甚至“良性”违宪。以宁夏平罗县引导农民变市民的实践为例，在农村的土地经营管理改革中，平罗县将农村土地经营权流转给企业，将农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权抵押贷款，这些做法都是与现行法律相冲突的。这种政策与法律的冲突是平罗县，甚至宁夏回族自治区层面无法解决的。
基层的改革者都盼望中央立法者能出台法律，确认并保障其改革的合法性。但制定或修改法律是审慎的，中央立法者只有确信这种地方改革是成功的，才会下制定或修改相关法律的决心。所以，在改革过程中，动辄希望国家出台法律保障改革正当性的想法有时是不现实的。如何解决这种难题，笔者以为，在中央立法者难以立即制定或修改法律的情况下，地方立法者可以尝试在职权范围内立法；如果地方立法者无权对该事项立法，则可由中央立法者发布具有法律性质的授权某地方进行改革的决议，这样就避免了“良性”违法现象出现，等时机成熟再就该事项立法或修改法律。
各地农民市民化实践的接续问题。当前我国各地均开展了引导农民变市民的实践，但各地做法并不统一，且一直处于不断变化之中。平罗县农民就地市民化模式尽管值得提倡，但不可否认的是，农民市民化并非只是在封闭的某个地区实行，它注定会“溢出”该地区出现农民异地市民化的情形。如何与外部世界衔接，这是一个无法回避的问题。例如，平罗县农民想在平罗县以外的市县或省转化为市民，该农民在平罗县农村的土地如何退出，平罗县现行的引导农民变市民制度显然没有做出规定。所以，不同地区引导农民变市民实践存在一个接续的问题。这就需要在农民市民化的过程中，某个地区、某个省区、甚至全国统筹规划，做出统一规定。鉴于我国各地情况复杂，在某个地区、某个省区统一农民市民化制度尚可实现，在全国范围内做出统一规定，恐怕时机还并不成熟。
在农民市民化过程中，要保障农民的各项合法权益。引导农民变市民实践是政府主导的，政府应增强服务意识，权力驱动应让位于权利保障。在农民退出农村和融入城市的各个环节，政府都要考虑到农民的切身利益，因势利导，尊重农民的选择，切忌出现农民“被市民化”的情况。比如，一些农民转化为市民却不愿意退出农村的土地，我们应尊重农民的意愿，土地对于这部分农民的城市生活客观上也起着保障功能；对于转化为市民并且愿意退出土地的农民，考虑到农村土地的增值趋势，对这部分农民就要进行公正、足额的补偿。
应关注解决农民市民化的后续问题。引导农民变市民，并不是将农民身份转化为市民就万事大吉。大量农民转化为市民进入城市，必然会对城市和农村产生深刻的影响。政府要关注解决农民市民化相关的社会问题，如发展城市经济与环境保护，由农民转化的新市民境遇恶化引发的治安犯罪与提升城市管理能力，农民变市民的代际差异与政府的应对策略，城市的繁荣与农村的稳定发展等。托克维尔在《旧制度与大革命》中分析法国大革命时认为，许多国家发生大革命，发生秩序的混乱，不是因为不改革，恰恰是因为改革。引导农民变市民是一场深刻的变革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引发因变革而导致的秩序动荡。
引导农民变市民涉及城乡统筹发展，本质是实现农民与城市居民在各个领域的权利平等，籍以实现农民生产方式、生活方式、思想观念的现代化。宁夏以平罗县为代表的引导农民变市民实践是引导农民就地市民化的典范，它与由城市扩张征用农村土地、城中村改造“村改居”等引起的农民变市民有着明显的不同。平罗县农民变市民实践的制度、经验、启示值得宁夏乃至全国其他地区借鉴。
（作者单位：北方民族大学法学院；本文系宁夏高等学校科学研究资助项目“宁夏引导农民变市民实践研究”的阶段性成果，项目编号：NGY2013103）
【注释】
①盛昕：“新型城镇化发展中农民工市民化问题研究”，《华中师范大学学报》，2013年第4期，第80页。
②郑兴明：“中国城镇化进程中农民退出机制研究”，北京：人民出版社，2012年，第163页。
③“城镇化进程，如何‘化’农民为市民”，《四川日报》，2013年9月18日第6版。
责编/韩露（实习）
