中山大学党史党建研究所所长、教授、博士生导师 郭文亮
中山大学马克思主义学院中共党史专业博士研究生 何 旗
【摘要】辞官虽是个人行为，有其合理性，但辞官的背后却暴露出了目前的用人体制机制问题，如果不理顺这些体制机制问题，既容易造成体制内精英的流失，也不利于官场生态建设，更不利于社会和谐稳定发展。文章认为应对之道在于，既要转变“官念”，让公务员回归职业本性，又要从公务员管理体制机制方面改革和创新。
【关键词】官员辞职 原因分析 评价 改革对策
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
在当前中国的政治生活中，官员群体由于工作性质、身份、地位等的特殊性，官员辞职一直是备受瞩目和饱受争议的话题，有些官员因自身彰显出的种种特质或“个性”，其辞职引来社会公众和诸多媒体的广泛围观。透过眼花缭乱的辞官现象，探究辞官动因，洞悉辞官现象背后官场生态、体制改革发展的深层次变化，对于我们冷静思考中国公务员管理体制未来改革方向具有重要现实意义。
官员辞职究竟为哪般
通过与一些官员交流以及从网络和新闻媒体的报道当中所获取的信息来看，官员辞职的原因千差万别，既有个人因素，也有体制因素，更与当时的政治气压密切相关。具体来说，表现在以下方面：
对待遇不满意。阿里巴巴集团董事局主席马云曾直言不讳地说，员工的离职原因林林总总，只有两点最真实：钱，没给到位；心，委屈了。尽管马云这话是针对企业员工说的，但同样适用于官场中人。对很多官员而言，做公务员首先是一种谋生的职业，然而，目前公务员的薪金待遇确实不高，特别是近年来公务员的工资收入并没有随着社会经济发展水平的提高而逐步增长。从变化趋势看，近年来公务员工资是相对下降的，以至于很多官员都面临着“薪酬窘境”。在经济待遇得不到满足，造成生活压力较大的情况下，极易促使一些官员离职，继而寻求收入更高的职业。
晋升机会有限。一般而言，大多数官员在为官之初，都怀揣着远大的从政目标，希望踏上仕途金字塔的理想台阶，有的官员甚至制订了诸如5年内升正科级、10年内升正处级、20年内升正厅级之类的进步目标。然而，由于不同台阶的职数限制及模糊的晋升制度等诸多因素，绝大多数官员又会遭遇到不同类型的晋升“天花板”。有数据显示，能够升至处级的中国公务员有60万，其中只有6000人可以成为厅局级后备干部，至少需要11年才能升到正厅局级。①而所谓“30为官、40靠边、50闲差”即是对官员晋升难这种状况的真实写照。事实上，一些官员之所以选择在县处级甚至厅局级岗位上辞职，一个很重要的原因就是“再往上升空间太小、难度太大”。面对狭小的晋升空间，一些官员尤其是在一定领导职位上的官员也会权衡自身继续在官场发展的前景。既然没得到晋升机会，他们很自然会萌生出“不升就走”、“另谋高就”的念头。
还有别的人生梦想没有实现。“不忘初心，回归理想”，也是当前一些官员辞职的直接因素。有部分官员在从政为官之前，就对自己的人生职业怀有一颗初心，如创业做老板、做老师、当医生、当律师等。他们当初选择进入公务员队伍并非是出于个人理想或真实意愿，而是碍于家庭的利益、尊荣或亲朋好友的劝说。但从政以后，蓦然回首，发现初心依旧在那“灯火阑珊处”，而继续待在公务员体制内不仅难以实现最初的梦想，反而还会使梦想渐行渐远，于是“为圆梦想”毅然离开。这类官员辞职不为别的，只为实现自己心中长久以来的夙愿。如北京市昌平区原区委书记关成华重返大学校园，潜心读书、观察、思考；民政部救灾救济司原司长王振耀辞职后重返学校，从事心仪已久的公益研究工作，等等。不为“良相”，愿为良医、良师……，即是这些官员辞职动因的真情流露。
“为官不易”。客观地说，有一些官员辞职，主要是因为“为官不易”。十八大以来，中央“八项规定”深入推进，反“四风”力度加大，并大力推进行政体制改革，推进简政放权，取消和下放行政审批事项；同时，党内外对各级官员监督标准的不断“加码”，规范公务员工作生活的各种禁令频出。
可以预期，未来官员们所面临的“禁令”、“高压线”将有增无减，而“当官难”、“难当官”也已成为了一种新常态。在此大背景之下，一些官员开始感叹“为官不易”，认为“管的严了，当官难了”，当官当的“委屈”了。“官不好当”自然而然会促使一些官员产生“不想当”的想法。此外，从新一轮官员辞职的时间节点来看，几乎都发生在中央“八项规定”实施以后，这也表明，官员辞职一定程度上与十八大后官场大环境的改变有关。
反腐的压力。从现实来看，一些官员辞职也与十八大以后形成的反腐压力有一定关系。新形势下，新一届中央领导集体以“零容忍”的态度持续高压反腐，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，并逐步推行官员财产申报制度，加大了查处裸官的力度，将一连串腐败官员拉下马来。在此大背景之下，一些腐败官员惶惶不可终日，害怕自己的罪行有一天被揭露出来，眼看中央反腐之势不可阻挡，便借着辞官替自己洗白或逃避追责。
此外，也有部分官员尽管不涉及贪腐，但本身属于“问题”官员—“裸官”，为规避组织清理而选择辞职。
如何理性看待官员辞职现象
随着辞职官员的事迹越来越多，毫无疑问，一场关于“如何看待官员辞职”的热烈讨论迅速掀起。通过观察和梳理发现，最具有代表性和争议性的议论往往聚焦在两个话题上面，即“越来越多官员辞职是否正常？”、“新一轮官员辞职现象是否到来？”对此，我们认为，不宜作出“是”或“否”的简单认定，而应理性看待，并视具体情况作具体分析。
越来越多官员辞职是否“正常”？辩证地看，官员辞职，对于政府和公务员系统来说，既有正常的一面，又有不正常的一面。就正常的一面来说，一是任何职业都有“吐故纳新”，并非官场“专属”。从职业流动层面来说，官员辞职与其他行业员工辞职没有本质差别，都是职业的重新选择。在思想日益多元、选择愈发多样的当今社会，包括公务员在内的任何行业，从入职到成长的过程中，工作岗位的变化，都是相互适应、相互选择的，岗位有出有进、有去有留，实属正常现象。一些官员辞职流出公务员体制，同时也利于吸纳优秀人才进来。
二是既有利于组织新陈代谢，也有利于个人自由发展。推动干部“能进能出”、“能上能下”是实现组织新陈代谢的重要方式。官员辞职从一定意义上说，也是干部“能出”、“能下”的一种渠道，对于优化干部队伍结构、激发体制活力有着重要作用。作为个人选择，官员辞职从事与自己的专业背景、性格特点相匹配的职业，也能更好发挥自身优势和特长，达到工作提升和个人价值实现的双赢目标。这不仅利于辞职官员的职场发展，也符合国家对公务员队伍的治理方略。
三是体制机制深化改革的必然结果。改革开放以来，中国官场共发生过三次较明显的集中“溢出”。第一次是20世纪80年代中期，计划经济转向市场经济，一批公务员赶潮下海；第二次是1992年邓小平南方谈话后，改革开放步伐加快，大量公务员再度辞“官”；第三次是2000年前后，政府机构改革精减人员，不少官员辞职。②回顾历史不难看出，这三次集中“溢出”都是与改革深化、市场经济体制完善联系紧密，属于市场作用下的正常分流。理性地看，2013年开始出现的新一轮官员辞职现象，也是十八大后体制机制深化改革的必然结果。十八届三中全会首次提出了市场在资源配置中起“决定性”作用，为体制内外人才的双向流动奠定了更坚实的基础，这也符合社会和市场发展规律。
就不正常的一面而言，一是心态不正，消极离职。为官从政既是一个充满着压力和考验的职业，也是一个带有奉献性的职业。从现实情况来看，辞官者中有的原本就抱有混日子或追名逐利的不正确心态进入官场，如今自感“紧日子来了”，“好日子不再了”，“太平官”难当了而被迫“中途离场”；还有的官员以“当官不易”为借口，向组织上“半真半假”讲条件，似乎吃了什么亏，否则就消极怠工，甚至撂挑子走人。面对当下从严治党、从严治吏的现实环境，怎样合理看待待遇、职级等考验着为官心态。官员因“为官不易”而心态不正，进而消极离职，这与“人民公仆”的职业追求不符，属于辞职官员个人的不正常心态。
二是升职不顺，负气辞职。毋庸讳言，当前我国公务员晋升机制确实还存在着很多不合理之处，致使许多原本能力突出的官员怀才不遇，未能得到及时提拔以至于“心伤了”，于是“负气”辞职。然而，因不合理的晋升机制的原因导致官员尤其是有能力官员怀才不遇而负气辞职，属于单位人才不正常流动，这既不利于官员本人职场发展，也造成了官场内精英的流失。
三是不满现实，愤而辞职。有些官员辞职本身与收入、晋升、“为官不易”等无关，而是不满官场现实，愤而辞职。辞官者中，因生性耿直，立志反腐败，又不谙官场“潜规则”而被贴上“官场异类”标签的湖南衡阳市司法局原副局长廖曜因堪称这方面典型。因不满官场“潜规则”和腐败乱象而致使正直官员被迫辞职，也属不正常的官员辞职，其结果往往导致“劣币驱逐良币”的“逆淘汰”现象。
四是逃避查处，恶意辞职。如前所述，党中央高压反腐之下也确有少数官员因担心贪腐问题被发现而有意“中途潜逃”，甚至跑到国（境）外去的。如果说出于对家庭生活负担或为实现个人梦想的考量而选择辞职属于正常的话，那么希冀以辞官来掩饰违规和逃避查处的所谓“激流勇退”，无疑是辞官现象中极不正常的恶劣行为，需要特别警惕并亟待解决。
新一轮官员辞职现象是否到来？当前，政界、学界乃至媒体对“新一轮官员辞职现象是否到来”看法莫衷一是。有的认为，目前的官员辞职只是个案，还没有迹象表明将出现新一轮辞职现象；而有的则认为，目前已形成了新一轮官员辞职现象。对此，我们认为，随着新形势下各种体制机制改革的全面深化，官员辞职数量会逐渐增多，但不会成为潮流。
一是公务员还是令人向往的职业。从现实来看，公务员虽不是一份能够迅速“发家致富”的高收益职业，但其主要职业优势在于社会地位高、工作和收入较稳定、退休待遇可预期等。公务员职业的这些好处，使其在就业难的大背景下成为最热的职业，特别是在当下“官本位”意识依然浓重的社会环境下，为官从政无疑是无数家庭和读书人梦寐以求的，从多年来持续的“考公务员热”中也可窥见端倪，公务员还是一个令人向往和热捧的“香饽饽”。
二是公务员待遇相对很多行业来说还是不错的。尽管目前公务员工资收入不高，各种隐性福利和灰色收入也逐步被杜绝了，但医疗保险、住房公积金、退休金、养老金等福利有增无减，而且带薪休假制度也得到逐步完善并实施。有学者研究发现，中国党政机关人员的平均工资，大体比企业人员高了20%。可以说，我国公务员福利待遇在职业间横向比较并不算很低，相对于体制外很多行业来说各项福利待遇还是不错的。
三是随着利益分配机制的理顺，将来公务员薪酬应该会保持在社会中上水平。从理论上讲，如果反“四风”继续深入推进，而公务员待遇又不提高，会有很多公务员选择离职。但这种局面不大可能出现，因为社会的有序管理，有待高素质公务员队伍的稳定，而要维持高素质公务员队伍的稳定，就需要相匹配的薪酬待遇留住公务员的心。事实上，2014年国务院已提出了公务员工资改革方案，准备适度提高公务员工资水平。可以预期，随着改革的深入推进和利益分配机制的理顺，公务员的职业待遇也会水涨船高，将来薪酬应该会保持在社会中上水平；同时，随着激励效果更突出的奖惩体系的构建，公务员的薪酬空间也将不断扩宽。这也为不少官员选择留在体制内提供了“定心丸”。
官员辞职引发的体制改革思考
官员辞职虽是少数人的选择，也有其合理性，但辞官的背后却暴露出了目前的用人体制机制问题，如官本位如何打破？体制内如何留住高素质人员？公务员管理体系如何完善？辞官行为如何规范？等等。如果不理顺这些体制机制问题，既容易造成体制内精英的流失，也不利于官场生态建设，更不利于社会和谐稳定发展。因此，要加快推动公务员体制改革和创新，以减轻由“官员辞职”带来的“阵痛”，破解“围城”之困。
转变“官念”，让公务员回归职业本性。官，本是一种社会职业，同医生、教师、清洁工等各行各业一样，都是社会之所需。辞官现象折射出“官念”亟需转变。首先，政府要继续加大深化改革力度，去除公务员身上的“光环”，鼓励适合条件的官员从事自己擅长的职业。早在2001年时任福建省省长的习近平就曾对有志于下海干事创业的下属辞官表示支持。实际上，官员辞职体现的是政府对干部的选择和干部对事业的双向选择，最后找到最佳取向。对于不适合或心生倦意的官员，不妨让其去选择其他更合适或感兴趣的职业，这也是打破官本位的重要方式。因此，作为政府部门来说，对于官员辞职，只要动机端正，不涉嫌违纪违法、逃避追责，并符合相关规定程序，在政策上都应该敞开绿灯，鼓励正常的人员分流。其次，社会大众要摒弃“官本位”思想，以平常心看待辞官现象，应摆脱诸如“学而优则仕”、“一朝入仕，终身为官”、“一人得道，鸡犬升天”等思想观念束缚，树立“当官就是为人民服务”、“当官就应守得住清贫”、“官民平等”等观念；同时媒体对辞官现象也不应陈议过高，作过多的“官本位式”解读，刻意渲染“官”的特殊性，而应客观和理性审视其中的职业转换意愿和人才流动诉求。此外，官员也要端正为官或辞官心态，打消社会疑虑。当官下能贪心，更不能“千里为官只为财”。习近平反复强调，当官发财应当两道，想当官就不要发财，想发财就不要做官。对于更多选择坚守官场者，应涵养为官的良好心态，坚持“公职”的要求和操守，看到这是一个社会价值和个人价值兼而有之的平台。官员选择辞职，也应保持淡泊的心境和阳光的心态，端正辞官动机—辞职不只是为了物质利益，而是为了更好地实现人生理想和价值，更不能离职后像南京市六合区原副区长刘有贵之流那样，在“人脉”的掩护下，搞变相的权钱交易。官员只有真正以一种“风轻云淡”的心境走进官场或走出官场，才能在职业选择和个人价值实现中游刃有余。
完善公务员工资制度，确保合理薪酬待遇。透视林林总总的辞官现象，因薪酬待遇低而辞职的官员不在少数。薪酬待遇达不到一定预期，有能力、懂技术的官员自然会另觅高就。因此，对公务员工资制度进行必要的改革，确保合理薪酬待遇，既有利于建立和维护公务员的职业自豪感，同时也是出于“揽才”的需要。为此，要建立一套科学合理的薪酬制度，通过必要的经济收入保障，达到不仅能留住公务员队伍中的优秀人才，而且还能够吸引更多精英人才充实这一队伍的良好效果。
一是要建立正常化规范化的、与经济社会发展水平相适应的公务员工资动态增长机制，确保公务员薪酬待遇能始终处于社会中上水平，让公务员凭借薪金就能过上比较体面的生活。二是提高基本工资水平，规范福利和津补贴。在“八项规定”和高压反腐堵死公务员的隐性福利和灰色收入“后门”之后，也应打开“正门”，即将这些福利和收入合理划分后纳入公务员的基本工资，并建立一个合理的加薪基准，以实现津贴及福利的合理化和规范化。三是优化公务员的薪酬结构。当前公务员薪酬结构较为单一，主要参考依据是工龄特别是行政职务及级别。这就造成同级别的人“苦乐不均”以及不同级别的人之间的收入差距过大等情况十分明显。这些很大程度上抑制了公务员尤其是年轻公务员积极性的发挥，难以留住公务员队伍中的优秀青年人才。建立公职人员贡献与待遇挂钩的机制，可以让那些职务不高的公务员也能根据贡献大小得到相应的薪酬待遇，从而增强公务员职业吸引力。此外，可根据现实需要，完善公务员薪酬制度的若干补充保障政策，如恢复公务员职称评定工作，并将其与工资分配挂钩；落实公务员带薪休假、探亲政策，等等。
改革干部人事制度，完善官员晋升和有序流动机制。在完善公务员工资制度，确保合理薪资待遇之后，也要及时研究制定有关干部人事制度改革政策，破解不合理的晋升机制和相对封闭的干部流动渠道等突出问题，从而激发干部队伍活力，激励干事创业。一方面，要完善官员晋升机制，畅通职级晋升渠道。针对官员晋升“天花板”现象，要着力构建公平、公正、透明的用人制度，实现官员选拔由“伯乐相马”机制向“规则赛马”机制的转变，变官员提拔任用主要由少数人决定为主要由制度决定，从而让人人都能站在公平的起跑线上“同台竞技”，形成用人唯贤的格局；同时可根据公务员职务与职级并行的原则，给公务员提供职务之外的职级晋升通道，如只要服务满一定年限就可以晋升职级，并享受同职务级别的待遇；属于专家型、技术性的官员，可以通过评职称升级等。这样既能缓解公务员职务晋升的压力，也能给予他们一个可预期的发展前途，使其更有信心留在体制内。另一方面，要健全干部有序流动机制，畅通流动渠道。古语有云：“流水不腐，户枢不蠹。”建立畅通的流动渠道，让官员能上能下、能进能出，有助于公务员队伍优胜劣汰、破除积弊沉疴，其本身也是公务员管理科学化的表现。从正向流动来说，要让有能力、有责任、有担当的官员顶“上”来；从反向流动来说，就是要把干部队伍中不称职、不适合、不在状态的官员调“下”去，从而实现人员的合理分流和循坏。此外，要持续推动地区之间、部门之间、地区与部门之间、上下之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间横向与纵向的干部轮岗交流，使干部在不同岗位的交流锻炼中既能提升工作本领，又能发掘职业价值，从而增强对公务员职业的认同感和使命感。
加强对离职官员的监督制约，引导和规范离职行为与去向。强调支持和鼓励一些官员辞职，绝不意味着辞职官员可以“说走就走”。事实上，从官员辞职的去向来看，相当一部分离职后去了企业（尤其是与政策关联度高的房地产、金融、互联网等行业）。因此，只有强化对离职官员的监督审计，对离职行为和去向加以明确规范，才能有效防范“权力余热”、政商“旋转门”等乱象出现。这既是对辞职官员的关爱和负责，也有利于降低廉政风险。因此，对于官员离职，应当增设必要的“防火墙”。一方面，要做好官员离职审计，防止“带病”离职。如同应辩证地看待领导干部退休后“人走茶凉”现象一样，官员也不能端着“热茶”离职，应当在辞职的同时做好离职审计。要让纪检监察、审计部门严格做好官员的离任、辞职审计，做到“净身出户”，同时有必要建立透明、公开的官员辞职和离任审计通报制度，将辞职原因、离职时间和去向及违纪违法、财产与收入是否匹配等审计结果及时公布，以便接受社会公众和媒体等各方面的监督。另一方面，要完善《公务员法》，进一步明确规范官员离职去向和行为。虽然我国现有的《公务员法》第一百零二条对辞职官员作了“竞业限制”，即：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”但规定过于笼统，导致实际工作中难以执行。比如“与原工作业务直接相关”如何界定？违反规定的改正期限是多少？逾期不改正的处罚标准又是多少？等等，法律都缺乏更明确的规定。因此，有必要严格界定《公务员法》中关于“与原工作业务直接相关”条目，哪些工作领域是辞职官员不应该去的，或者规定年限内不得从事的，需要列出一个明确的“负面清单”，对违反规定的改正期限及处罚标准作进一步详细的规定。此外，法律将范围只限定于“营利性组织”也过于狭小，现实当中存在的腐败不光在营利性组织，在一些非营利性组织，也会利用辞职官员的关系网来搞拉赞助等活动，这种隐蔽的利益几乎不被发现，对此法律也应细化和完善。唯如此，才能有效堵住官员辞职后从“甲方”跳到“乙方”，进而利用原有人脉关系、行政资源为企业或其他营利性机构输送利益或搞权钱交易的法规漏洞。
（本文系中山大学郭文亮教授主持的2013年度国家社科基金重点项目“构建科学有效制约权力运行的保障机制、防范机制和惩戒机制研究”阶段性研究成果，项目编号：13AZD007）
【注释】
①江寒秋：“中断的仕途与未来的前途：官员为何要辞职？”，《齐鲁周刊》，2015年第36期。
②马跃峰：“辞官现象折射‘官念’之变”，《人民日报》，2014年12月29日。
责编/张蕾
