中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导 陈天祥
【摘要】中西政商交流的最大区别在于，前者基本上是一个单向度的流动，而后者则具有明显的双向流动的特征。人才在政商间转换本来无可厚非，但在中国这一现象倍受国人关注，究其原因，可能在于存在不健康的人员流动和转换。文章认为，最需要做的是疏通非公共部门向公共部门人员流动的渠道，使传统的单向流动向双向流动转变。
【关键词】政商交流 职务转换 交流机制 治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
中西政商转换的主要区别
在现代公务员制度建立以前，比如美国，政府部门的职务安排实际上是一种“政党分肥”制度。每次政府换届后，由竞选中获胜的政党垄断政府部门的工作岗位，它根据竞选期间助选人的贡献而将政府职位进行“论功行赏”。每次的政党轮替都会导致原有政府部门人员的大量外流，不利于政府工作的稳定性和连续性。后来，实行了公务员制度，对公务员进行分类管理，即将公务员分为政务官和事务官两类。政务官承担政治责任，随政党进退而进退，而事务官则实行职务常任制。事务官只要没有重大的过错，政府就不能随意解雇他们。职务常任制可以在一定程度上保证政府工作的稳定性和连续性。此后，政府部门的雇员与社会人员之间流动的范围变得比过去小了，主要局限在政务官和一些主动辞职离开政府部门的人员。第二次世界大战以后，西方国家在凯恩斯主义国家干预经济理论的影响下，政府规模普遍扩张，政府工作人员也出现了较大规模的增长，不少国家出现了机构臃肿和人浮于事的现象。这个时期，公私部门之间的人员流动特征主要是从企业和社会向政府部门流动。
20世纪70年代末80年代初，西方国家掀起了一场大规模的政府改革运动，后来被人们称为新公共管理运动，其主要特征是强调政府向企业和市场学习，利用企业的竞争机制改造政府。在这场运动中，大多数国家都利用公共服务外包的方式，并掀起了国有企业的民营化浪潮，以实现政府的“卸载”，为此，需要缩小政府机构规模，裁减多余的政府工作人员。而欲利用市场机制改造政府就需要让一些有市场运营经验的企业界人士来充实公务员队伍。在这种情况下，必须对传统的国家公务员制度进行改造，首当其冲的便是职务常任制。在英国，从20世纪80年代起，对大多数执行局的负责人采取合同聘任的方式，变常任制为任期制。由此，加剧了政府与外部组织之间的人员流动。有人形容在撒切尔夫人时代，有企业管理经验的人士在政府部门有更多的晋升机会。此外，政府还大量雇用一些临时性雇员。这样，在政府部门，由过去相对单一的人事制度即公务员制度逐渐向多元化的人事制度转变，进而导致政府与企业、社会组织之间较大规模的人员交互流动的现象。笔者曾在英国有一段学习经历，发现很多授课教师的社会经验非常丰富，他们不仅有在政府部门的任职经历，亦有在企业、社会组织、咨询机构和高校的任职经历，这可以从一定程度上窥视到公私部门之间畅通的人员转换机制。公私之间人员的频繁交流，有利于促进不同人群之间的换位思考，从而产生更多的合作和互动，共同促进社会的进步。
中国的情况则与西方不同。长期以来，受封建专制思想的影响，中国社会普遍存在较严重的官本位思想，如“学而优则仕”思想，政府部门与社会其他行业之间的人员流动并不多见。新中国成立初期，中国未实行公务员制度，对很多人来说，能到政府机构任职是最好的职业选择，其次是到企业任职（多为公有制企业）。在高度集中的计划体制下，企事业单位管理与政府管理没有根本性的差别，企事业单位中的管理人员与政府工作人员一样，都统称为干部，它们之间的人员交流本质上属于干部交流的性质，服从于干部任用的需要。因此，严格来说，这种交流不是真正意义上公私之间的人员交流，而是一种典型的体制内人员交流。
改革开放以后，随着干部人事制度改革的渐次推进，人员在不同行业之间的流动逐渐松动，除了原有的体制内的流动外，其他类型的人员流动开始增多起来，大致来说可以分为两个阶段。第一阶段，是从20世纪70年代末到90年代初。随着非公企业的大量出现，存在大量的人才需求，导致一些国有企业人员向私营企业、乡镇企业和外资企业流动，而从政府部门向非公部门流动的人员规模则相对较小。第二个阶段，是20世纪90年初至今。一方面，随着国企的改制，原来在国有企业任职的大量人员流向非公企业；另一方面，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，市场的吸引力进一步增强，导致一部分的政府机关工作人员（公务员）辞职到非公企业任职，又被称为“下海”。进入21世纪，从政府部门向非公部门的人员流动变得更加频繁，官员跳槽到企业的相关新闻不时见诸于报端。尤其是近年来，国家加大了廉洁政府的建设力度，不断规范政府机关的权力运作过程，灰色权力地带大为减少，使一些人欲通过非正当的权力运作而获得丰厚回报的期望落空，从而进一步加剧了政府部门任职者向非公企业的流动。
20世纪90年代初，我国开始施行国家公务员制度，“凡进必考”，政府工作岗位逐渐向社会开放，一些基层公务员的招录条件更是明文规定报考者需要有基层工作经验，包括在企业和其他非公部门的任职经验，从而促进了社会各界人员向政府部门的流动。但在人们眼中，这种基层公务员面向社会公开招录的情况并非是典型意义上的人才在公私之间的流动。典型意义上的公私之间的人员流动是指具有一定层级的人员的交互流动。目前，除了前述的由政府部门向非公部门流动外，由非公部门向政府部门流动则极为少见，因为它受制于干部管理体制。根据现有的公务员管理相关制度的规定，主任科员以下级别的公务员岗位出现空缺时，由公开考试录用进行填补，而主任科员以上级别的公务员的职位空缺，除了通过下级公务员晋升填补外，还可以从其他部门调任，基本上是从事业单位和国有企业的领导干部中调任，这实际上仍然属于体制内的人员流动。此外，我国的公务员制度与西方国家公务员制度存在一个重大的差别，即不将公务员分为政务类公务员与事务类公务员。但我们存在政府组成人员与非政府组成人员、领导职务与非领导职务公务员这样的划分，政府组成人员与非政府组成人员之间、领导职务与非领导职务公务员之间可以相互转换任职。也就是说，在我国不存在从非公部门向公共部门调任的制度空间。
综上所述，中国政商旋转门与西方政商旋转门的最大区别在于，前者基本上是一个单向度的流动，而后者则具有明显的双向流动的特征。
不健康政商转换的弊端
人才在政商间转换本来无可厚非，但在中国，这一现象受到原因在于存在着不健康的人员流动和转换。人们用“政商旋转门”来形容一些人通过职业转换谋取不当利益，使这一词语被污名化而成为贬义了。大致来看，目前不健康的政商旋转门主要存在以下弊端：
第一，存在严重的利益输送，以权谋私，为腐败留下重大隐患。一段时期以来，不少政府官员和其他公职人员尤其是承担一些决策责任或者参谋责任的人员到上市公司或其他企业担任独立董事，或者辞职后到原与其有工作业务联系的企业担任管理职务，或者为了规避公务员管理的有关法律规定而采取迂回的策略变相到这些企业任职。凡此种种就极有可能存在利益输送，如利用官员的身份或与官员身份相关的信息优势，在诸如税务、金融、管制、财政支持等方面为所任职的企业谋取利益，或者让这些企业获得比其他企业更多的信息便利，提前进入或退出某些市场领域规避风险而获得“垄断租金”作为回报，企业会为这些官员或离职官员提供丰厚的报酬，从而助长了腐败现象或变相腐败。一些官员虽然不掌握决策权力，但却拥有重要的人际资源，可以为企业打通与政府之间的沟通渠道，方便企业去政府部门“寻租”，而具有了利用价值。对于大多数公务员而言，其专业优势是从事公共政策的制定和执行，而对企业的经营活动则是十足的门外汉。企业为什么会向你伸出橄榄枝呢？不是因为你懂得企业经营和管理方面的知识和能力，而是看中了你身上所蕴含的某种能为企业带来利益的权力和人际资源。因此，从根本上来说，不健全的政商旋转门是通向政商勾结和钱权交易的腐败之门。
第二，导致企业之间的不平等竞争，破坏市场环境。一个好的市场竞争环境应该是所有企业在法律面前一律平等的环境，彼此之间凭实力赢得竞争优势。但在不健康的政商旋转门环境下，某些企业因与某些官员之间的非正常关系而获得了在政策、信息和其他资源要素的便利条件而在竞争中取胜，而其他企业则由于没有这些便利而增加了交易费用甚至被淘汰。久而久之，企业会群起效仿，将精力用于投机钻营上，而不是努力增加自身产品的技术含量、提高劳动生产率和改善管理经营机制。如果任由这种趋势蔓延，整个市场将会失去活力，沦为公权力的俘虏。
第三，导致公共政策的失败。在市场经济体制下，政府不直接干预企业的经营活动，但可以通过制定产业政策对经济进行宏观调控，如制定市场准入门槛、规范产品质量标准、通过日常的监管查处一些违法经营行为、通过建立退出机制净化市场环境等。但欲使这些宏观调控手段发挥建设性作用，需要依赖具有公共理性和公共精神的公正廉明的政府工作人员。但在不健康的政商旋转门下，官员与企业之间有了利益关联，将会导致公共政策的失败，包括为某些企业量身定做市场准入门槛，不管是放低门槛还是提高门槛都以关联企业的利益为转移；有意让某个企业制定产品质量标准，使它凌驾于行业同仁之上；在日常监管中，通过事前通风报信、事后公关行贿等方式逃脱违法处罚；置违法经营活动于不顾，使退出市场机制形同虚设等等。
第四，毒化了公务员的为官心态，恶化了商业人才的成长环境。由于存在不健康的政商旋转门，使一些掌握资源配置权力的部门任职者存在顺畅的职业转换通道而左右逢源，公务员便会热衷于向这些热门部门和职位流动。同时，由于政商旋转门带来的利益和好处在很多时候比直接受贿等更少受到法律的规范，多属于灰色地带，从而使一些官员在获得利益交易后而更加心安理得和有恃无恐。如果听任这种“门”继续旋转下去，必将助长“官而优则商，官而优则富”的为官心态，而丧失公共责任。它也会毒化商业人才的成长环境，因为企业管理人才发现，自己再能干也不如政府官员的权力管用，而使他们灰心丧气，或者助长他们攀附权势的企图。
如何治理不健康的政商旋转门
第一，加强法制建设，清晰界定公职人员与企业从业人员之间职务转换的界限。除了要严格禁止在职公务员在企业和经营性组织兼职外，重点应完善公务员辞职后的任职约束规定。现有公务员法规定，公务员辞去公职或退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。这只是原则性的规定，存在一些模糊地带，如对“直接相关”的理解存在很大的伸缩性和任意解释的空间。如果离职后到与原工作业务相关的企业任虚职或一些荣誉性的职务，或者变相任职，其可能产生的利益输送效果与正式任职可能产生的利益输送没有根本性的区别，但法律却没有对这种情况予以关注。因此，应细化相关规定。比较可行的办法是采取列举的方式，规定若干种不能任职的情形，减少任意解释的空间。
第二，加大对违法任职者的处罚力度。目前的公务员法规定，对公务员违反离职后的任职规定者，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。这一规定明显处罚过轻，违法成本过低，起不到应有的震慑作用。在国外，如法国、韩国等，类似行为可能会受到刑事处罚。因此，应采取适度从严的原则，尽快修改和完善对违法任职方面处罚的法律规定。同时，加强对离职公务员的监督，相关公务员主管部门应对离职公务员任职情况进行跟踪调查，一旦发现违反公务员离职后的任职规定者，一律予以严厉制裁。还应加强相关方面的宣传工作，让广大人民群众知晓公务员离职后并不意味着依附在其身上的权益自动消失，还有可能利用原有权力从事腐败活动，从而使他们加入到监督活动中来，做到天网恢恢、疏而不漏。
第三，实现决策的科学化和民主化，增加公共政策的透明度和社会参与度。政商旋转门的核心议题是防范利益输送。政商之间通过职务转换而产生不当勾连，根本的原因是公共政策的透明度不够，没有实现决策的科学化和民主化。因此，欲堵住这一漏洞，根本之道还在于增加公共政策的透明度，实现决策的科学化和民主化。例如，在产业重大政策出台前，如果能进行广泛和深入的调研，让利益相关者都有发表意见的机会，减少黑箱操作的空间，从而避免公共政策被某种利益集团所左右的现象。同时，执法标准和执法过程的透明化也会使那些利用官方人脉资源而获得特殊利益的行为无以遁形，进而堵住了政商旋转的不正之门。
第四，实现政府职能转变，减少政府干预经济活动的空间，从而减少因旋转门而带来的对市场的干扰。当绝大多数资源可以由市场调节时，意味着官员手中权力的削减，也就减少了因旋转门而产生的寻租空间。到那时候，一个健全的政商旋转门将会呈现在公众面前。目前的一个可行办法是，进一步推进行政审批制度改革，清晰界定政府与市场、政府与社会的界限，然后对行政审批事项进行清理，减少行政审批项目。与此同时，规范行政审批程序，公开审批标准，从而做到“无差别审批”，即只要达到审批条件，任何人都能获得审批，而不需要求人办事，也就减少了因审批而发生的腐败机会。
第五，完善不同部门之间的人员交流机制。目前，最需要做的是疏通非公共部门向公共部门的人员流动的渠道，使传统的单向流动向双向流动转变。可以从以下几个方面寻求突破：积极探索聘任制公务员的运用和推广。2006年开始施行的公务员法，明确规定了可以实行聘任制公务员制度，目前该制度只在很小的范围内试验。应该尽快总结其经验，并加以适当推广，从而促进从非公部门向公共部门的人员流动。进一步推广政府雇员制度，将这种市场化的用人机制成为政府部门的一种常态化的用人制度。增加临时性雇员的数量。做实事业单位的职员制度，并在广大的范围内推行。为此，解决职员与政府部门人员之间的身份转换问题是当务之急。完善相关的配套措施，例如社会保障制度，解决公私之间任职转换人员的后顾之忧。
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