中国政法大学教授、博士后 王明杰
中国政法大学研究生 尹 玖
【摘要】公务员是党和国家政策法规的执行者、落实者，是保持经济社会稳定发展的重要力量。公务员的管理既事关公务员个人的发展和潜能的发挥，更关系到国家的经济社会发展大局、中华民族伟大复兴的中国梦的实现。官员辞职倒逼公务员体制机制的完善，如何更好的对公务员进行管理是一个值得我们持续探究的重要课题。
【关键词】公务员 管理体制 改革方向
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
随着社会价值的多元化，公务员辞职也是一种正常现象，甚至是一个好的现象，它表明“官本位”思想在弱化、淡化。公务员的离职现象释放出几个信号：一是要让优秀的人才自由流动，为他们施展才能提供制度保障。无论在哪就业都是服务社会，职业没有高低贵贱，只是社会分工的不同，这是社会进步的体现。二是公务员加班常常有，工资水平却跟不上，再加上福利也有限，公务员的思想、信念、价值观发生了动摇。三是国家应逐步严格规范公职人员的正常福利、工资待遇、资金发放等，增加刚性收入，确保各层级特别是基层公务员收入始终处于当地中等收入水平，才能留得住人才；公职人员也要树立正确的福利观，不能因为福利的取消而抱怨、消极怠工，要适应正常福利的新常态。因此，官员辞职（去私企等）不仅要倒逼公务员管理体制机制的完善，而且也应提高官员为党分忧、为国奉献、为民谋利的修养，用自己的实际行动去书写公务员的人生。
目前公务员管理制度的问题和挑战
中国公务员管理机制特点是在政府系统之内设置综合性的公务员管理机构，负责制定政策，管理公务员的考试、录用、培训等方面。然而，我国目前的公务员管理制度并不完善，出现了很多新的问题和挑战，主要表现在以下几个方面：
考试录用机制方面。一是报考设置不规范、不平等，以及报考的条件限制多。根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法）第二十一条规定，公务员考录的适用范围仅限于主任科员以下的非领导职务公务员，对于领导职务或者副处级以上非领导职务的公务员采用调任或交流的办法，不必通过考试。这一点为不正之风提供了合法渠道，造成公务员准入门槛的不平等。其次，公务员考试存在着诸多限制，如国籍、户籍、学历、专业等限制，这些限制违反了《公务员法》中所强调的平等原则。二是现有的公务员考试录用制度不利于选拔真正的优秀人才。在公务员考试报名中，经常会出现几百人甚至上千人争夺一个岗位的现象，在这些人当中不乏优秀的人才，但却因为招录人数过少而无法进入公务员系统。同时，也有一些道德低下的人借用他人身份信息假报名，造成几百上千人争夺一个岗位的假象以吓退竞争对手，减少竞争，这不仅仅是道德问题，更是违法行为。为了进入公务员系统投机取巧，难以想象这种人真正进入公务员系统到底是“为人民服务”还是“为自己服务”。三是公务员考试制度不统一。目前，我国还没有建立起统一的公务员考试制度，国考和省考的时间不统一，各地考试成绩也不能相互承认，许多考生四处奔波，以及报各种公务员培训班，增大了公务员考试的时间成本和物质成本，这样并不利于招录到优秀的公务员人才。四是考试方法与内容陈旧，缺乏科学性以及录用过程中存在不公平现象。
培训制度方面。一是培训机构不健全。目前，在我国很多地方特别是基层，培训机构仍然没有建立起来，特别是很多地区对培训工作不重视，导致没有专职的培训管理干部，没有培训综合管理部门，这极其不利于培训工作的正常开展，也不利于公务员从培训当中真正学到新知识，提高业务素质。二是培训教育管理不规范。由于我国培训机构尚不健全，因此也没有建立起一套完整的公务员培训管理体系。首先是缺乏对各级公务员培训的内容、目标、质量等的明确确定，对各行各业、各级各单位需要什么样的人才，各类干部真正需要哪方面培训，究竟应该达到什么水平，以及是否达到要求，没有一套完整的预测和考核体系。其次是对培训的管理不到位，过度强调自觉遵守纪律而缺乏监督，难以真正达到培训效果。三是培训缺乏激励。培训与实际使用的关系脱节，由于不完全或者没有将公务员参加培训的学习情况作为考核和任用干部的依据，也没有相应的奖励制度，使得公务员在培训过程中往往被动地接受培训，缺乏激励和动力。这都在一定程度上限制了干部参加培训教育的积极性，大大地影响了培训的效果。
绩效考核方面。一是绩效考核指标模糊，针对性不强，考核结果趋同。
目前的公务员考核只是根据《公务员法》当中的“德、能、勤、绩、廉”这五项基本标准，考核方法单一，缺乏对各个岗位的责、权、利的科学系统分析，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，结果有失客观，绩效考核的质量得不到保证。二是不重视绩效考核的结果应用，奖惩不合理，缺乏持续有效的沟通。绩效考核的反馈不足，考核结果与公务员的职位级别、福利待遇的关系不紧密，使得绩效考核成为一种形式，无法成为公务员发展的依据。同时，考核的结果没有及时与被考核者沟通，使得受考核者不能依据考核结果发现自己在工作中的问题，没有发挥绩效考核的作用。①三是注重定期考核而忽略平时考核。公务员考核分为平时考核与定期考核，由于平时考核没有一整套完整和系统的考核方法，很多地区和部门都忽略了平时考核。但其实平时考核是公务员考核当中非常重要的一个环节，如果忽略平时考核而只注重定期考核，那么年度考核的结果并不能真正说明公务员的工作能力、工作量与工作成效，考核的结果不客观、不真实、不准确。四是考核民主化、公开化的程度不高，缺乏外部监督。在公务员考核实践当中，考核很少公开民主地进行，领导的评价在考核当中占有很重要的一部分，这就使得部分与领导关系走得近的人，即使在工作中没有突出贡献，也能得到较高评价与考核成绩，这是一种极不公平的现象。同时，考核的外部监督不到位，使得考核的主观主义色彩浓厚，无法体现考核的公平与民主。
公务员个人成长与激励方面。一是晋升条件和晋升资格的设定缺乏针对性，不利于资源的优化配置。公务员的绩效考核多半是定性考核，量化程度不够，导致很多公务员用“形象工程”、“表面政绩”来作为升迁筹码。同时，交流制度不够完善，主要体现在由下往上交流容易，由上往下交流困难；向条件好的单位或地区交流容易，向条件差的单位交流困难，难以实现资源的优化配置。二是晋升程序中形式主义严重，没有做到真正的公平公正。职位空缺公布中缺乏科学的职位分析，难以确保真正的人职匹配。同时在晋升人选的提出方面，以领导推荐为主，公务员的主动性不够，在公示的过程中，有不少地区把公示变成公告，缺乏有效便捷的意见反应渠道。三是公务员工资基数低，增长空间小。公务员的工资水平与整个社会的同等人才的平均工资相比并不高，并且公务员的工资增长与职级息息相关，不以工作努力，积极性高或者做出成绩作为工资增长的依据，这大大降低了公务员的工作积极性，也不利于公务员队伍的持续稳定。
公务员队伍的稳定方面。能考上公务员的大都是受过高等教育且综合素质较高的年轻人，对自己的事业和人生都抱有着较高期望。但入职后却发现基层待遇较低、工作枯燥、职位晋升空间不大。因此有些人便选择辞职，寻找新的出路。另外，在工作和生活中承受的责任压力、家庭压力、社会压力等，使得年轻公务员容易产生烦躁、压抑、忧虑等不良情绪，影响心理和谐，易造成公务员队伍的不稳定。
公务员管理制度中存在问题的主要原因
考试录用机制方面。一是公务员岗位供不应求。很多国人依然受“官本位”思想影响，认为官职在中国社会居各种职业之首，而且中国社会保障体制还处于初始状态，唯有公务员保障健全，因此，对于许多具备资格条件的人来讲，只要有机会，就一个都不放弃。这就使得报考公务员的考生越来越多，岗位竞争也越来越激烈，所以出题人只能出一些偏题怪题，借此把一部分考生拒绝在面试门外，由此导致了有些试题甚至与考查公务员的能力素质没有任何关系，用人单位只是以此达到大幅淘汰应试者的目的。二是人治现象严重。由于目前我国的法制尚不健全，法治社会还没有真正建立，而几千年来的人治弊端在我国还没有完全消散，“人治”仍相当严重。在公务员考试录用方面，有权力的机关领导仍起重要作用，而法制的约束却相对较少。同时，法律的不完善给部分不法考生以可乘之机，通过走关系、贿赂等手段进入公务员系统。
培训制度方面。一是培训经费不足。目前我国公务员的培训经费主要是来自于财政拨款，然而财政拨款的数额对于开展现代化的培训工作是远远不够的。尤其是基层公务员的培训设施已经培训条件非常落后，其开展的培训工作难以真正达到培训目标，也难以满足现代化公务员培训的需要，再加上经费的缺失，难以保证优秀师资队伍和良好的综合管理，最终难以保障培训中的奖教奖学和激励机制。
二是培训激励机制不健全。一直以来，大多数地区没有将公务员的培训成绩作为绩效考核和晋升的依据，这大大削弱了公务员参加培训的积极性，最终导致政府对培训的不重视。这样的培训流于形式，没有达到实质效果。同时在公务员队伍当中还有一些错误的观念，比如培训就是休息，培训就是福利，更有甚至认为培训就是浪费时间，再加上实际上的培训内容枯燥单调、一成不变，以及培训方式方法的落后，更加使得部分干部对培训产生抵触情绪，最终培训偏离了最初轨道，从长远看这将影响政府行政效率以及服务能力的提升。
三是培训评估机制不完善。在我国公务员培训制度当中，培训效果评估机制仍然不是培训制度中的重要环节。对于公务员培训机构，政府没有严格的评估制度，也没有相关的硬性指标和评估小组，目前公务员的培训评估多是填写培训评估表，参加培训总结会等形式，大部分培训结构没有对接受培训的公务员进行培训结果测验，也不对培训结果进行跟踪调查，并没有真正进行实质上的评估。然而公务员培训效果的评估机制对于公务员的培训积极性和培训质量，以及培训机构的专业化认真化程度有着相当重要的作用，培训评估机制的不健全，给培训结果和培训质量带来极大的负面影响，不仅制约了公务员的能力素质提升和行政效率，造成培训质量的低下，同时还浪费了大量的培训资源。
绩效考核方面。一是考核缺乏系统性。目前，很多地区的机关仍然认为公务员的绩效考核系统就是年初制定目标，年底考核，对绩效考核没有一个完整的认识，更不用说一些先进的考核方式了。没有对绩效考核进行系统化设计与分析的理念和意识，也没有对绩效考核的概念、程序、原则等进行深刻的研究。公务员考核没有形成事前沟通，严格制定考核标准，考核实施，结果评价与分析，事后反馈与控制等一个完整的绩效考核系统，这给被考核者造成了考核与考核结果不严肃的现象。
二是奖惩不合理。对评为优秀的公务员只进行物质奖励和精神鼓励，对于公务员长远的发展没有产生作用，导致“优秀公务员”出现轮流坐庄的情况。这不仅削弱了绩效考核的意义，使得绩效考核仅仅是一种形式，而且降低了干部群众对公务员绩效考核的认可度，对个人职业发展没有任何作用。这种绩效考核很难得到干部群众的重视。同时从另一方面来说，考核对不称职的公务员处理过于严厉，《公务员法》中关于公务员绩效考核方面的内容规定：连续两年考核被评为不称职的，予以辞退，这样的惩罚比行政处分更加严厉，让部分公务员人心惶惶，同时这种惩罚执行起来也有相当大的阻力。最终这种奖惩不合理的现象会导致“平均主义”和“轮流坐庄”的现象更加严重，这种利益均沾的现象严重挫伤公务员的积极性，考核的激励作用得不到发挥。
三是环境因素。公务员考核涉及到两种环境—社会环境与工作环境。从社会环境来说，公务员的作风经常被社会上一些不良的风气影响，比如自私、爱争夺名利、从众等心理等。从工作环境来说，形式主义的考核导致轮流坐庄，考核没有达到真正效果，使得公务员根本不重视绩效考核的工作，更不注重程序。在这种社会环境和工作环境的影响下，公务员的考核缺乏真实性、公平性，降低了公务员的工作积极性，从长远来看不利于行政效率的提高。
晋升与工资激励方面。一是公务员工资缺乏正常的增长机制。公务员工资收入与地区的经济发展水平、物价水平、生活水平很不平衡，与企业相比，公务员的工资没有正常的增长机制。公务员的工资收入与同等能力的企业职工的市场价位严重脱节，这就导致高端人才的工资收入低于平均的市场价位，工资的基数低与增速慢、增幅小是很多辞职公务员作出该选择的重要原因。二是职位分类不合理，岗位评价不到位。科学的职位分类是公务员工资制度改革的重要前提。当前，由于缺乏科学系统的职位分类，职位设置不能体现一般与重要、政务与事务、行政与专业以及高层次与低层次等不同的职责差别，导致同工不同酬；工资待遇主要取决于职务晋升，职务终生制无法破除。三是晋升机制的运行过程中的监督缺位。中国传统文化重“情”轻“法”，重“人治”轻“法治”。长久以来，由于法制的不健全，人治现象占主导地位，使得监督和惩罚机制不能有效发挥作用。监督机关缺乏足够的权力，在用人失察产生严重后果后，惩罚制度又显得不够规范，从而导致人员晋升过程中出现的一些弊病屡禁不止。
公务员稳定方面。一是基层公务员环境艰苦、待遇差，这是基层公务员队伍不稳定、流动大的主要原因。基层公务员长期为老百姓服务，琐碎的事情比较多，公务繁忙，然而工作强度却无法与待遇匹配，工资低，晋升困难，这些都导致基层公务员队伍的及其不稳定。二是科层制结构让部分公务员没有发挥能力的空间，纷纷谋求出路。公务员晋升机制的不健全导致公务员晋升困难，很多公务员看不到自己的未来，又由于目前公务员系统里面“人治”大于“法治”，要想在体制内进步提升，就要花过多的精力去编织关系网，而在工作中就力不从心。这违背了一些胸怀大众的公务员的初心，因此纷纷寻找出路，有可能引发公务员“辞职潮”。
公务员管理体制改革的方向
在分析上述问题原因以及阅读大量的文献资料特别是调研后，笔者认为公务员管理体制改革的方向，主要是以下几个方面：
考试录用方面。一是统一考试，建立公务员人才储备制度。考生只需要录入一次个人信息，各地区各部门就可以共享这些信息，建立统一的公务员资格考试就是考生在通过公务员资格考试之后，才能参加录用考试，在录用考试的时候更加注重专业知识和具体办事能力及品性的检测。同时我们要看到，现在的公务员考试中进入面试的考生有很多，但最终可能只录用三分之一到四分之一的人，然而在面试中被淘汰的考生有相当一部分是非常优秀的，可以将他们纳入人才库中，建立公务员的人才储备，这样在招录的过程当中就既可以从报考者当中选取，也可以从人才库当中选取。二是提高笔试的科学性以及面试的专业性。笔试的科目和试题设置要
注重质量，提高针对性。面试当中要选拔出专业知识以及工作素质较高的面试官，提出科学性专业性的问题，选拔出真正需要的优秀人才。三是完善公务员录用监督制度，提高录用的公平性。建立完善的公务员考试录用监督体系和巡视员制度，对命题、考试、面试、体检每一个环节进行严格的监督，在考录过程中违规的监考官和面试官直接取消其资格，构建多层次、多方位、全面的公务员考试录用监督制度。
完善培训制度。干部要认识到培训的重要性与紧迫性，提高战略眼光，清楚认识只有不断学习新知识，不断提高公务员的能力素质，才能更好地做好工作，打造服务型政府。增加培训经费，保证培训工作的正常开展。培训是一项成本比较大的工作，需要充足的资金支持，才能形成优秀的培训团队与师资队伍、先进的培训设置，最终才能提高培训的水平和质量。完善培训监督制度。重视培训效果的评价考核工作，打破“培训与不培训一个样，培训成绩好坏一个样”的现象，要对培训综合管理机构、师资队伍、单位部门领导以及培训对象进行多方位的全面监督，让培训达到预期目的。
建立严格的绩效考评和激励机制。第一，明确考核指标和考核内容，考核要有针对性。在根据德、能、勤、绩、廉这五项标准的基础上，将指标更加细化，对于不同的岗位，不同的职级，要有专门和具体的考核指标，这样的绩效考核才能更加有说服力，更加科学，也能够达到良好的绩效反馈与控制的效果。第二，定性考核与定量考核相结合，平时考核与定期考核相结合。在考核中要以定量考核为主、定性考核为辅，定量考核更加准确，能够提高公务员的工作积极性。同时要注重平时考核，平时考核的结果要融合到定期考核的结果当中，可以避免形式主义，使考核更加客观、公正。第三，重视考核的结果运用与反馈。将考核结果与公务员的奖惩、培训、薪资、福利等紧密结合起来，建立与绩效挂钩的薪酬激励机制，使考核结果达到真正的激励和惩戒的作用。另外，还要将考核的结果及时反馈给被考核者，提出工作中的不足和建议，使公务员认识到自己工作中出现的问题，发现不足，并能够及时改进，这不仅有利于公务员个人工作水平的提高，也有利于整体组织目标的实现。第四，加强对绩效考核的监督，提高考核的公开化程度。不仅要加强内部监督，还要使公务员的考核过程和结果公开透明，强化社会公众以及新闻媒体的外部监督作用。同时要建立和完善考核监控机制。主管部门要采取随机抽查等形式，对各部门的考核工作进行监督检查，并公布投诉电话。可以考虑借鉴国外的考核监督机制，一旦有不公平的事情发生，被考核者不但可以向上级或上级机关申诉，也可诉诸法律。
提高公务员薪酬福利，拓展成长空间，保持队伍的稳定性。第一，完善公务员工资制度，提高基层公务员待遇。提高公务员现行职级工资标准，提高欠发达地区的津贴补贴，缩小地区间的差距，实行职务职级并行制度，打破干部成长天花板。进一步完善公务员工资正常增长机制，建立健全与经济发展和物价变动相适应的公务员工资标准定期调整制度。第二，创新工资待遇渠道，改变职级设置激励效果差的现状。可以构建工资晋升制度，不让职务和级别的晋升成为提高待遇的唯一标准，还可以适当调整工资构成结构的方式来解决基层公务员的待遇问题。如可以通过增加基层公务员的津贴、补贴和奖金的方式来解决基层公务员的待遇问题。第三，建立多岗位锻炼的流动机制，使年轻公务员全面发展，不断为其提供学习机会。规定年轻公务员在某一岗位任职满一定年限必须转岗，以岗位的变化带动公务员求学的积极性，并使他们对基层工作有较为全面的了解和把握。探索实行“一主多辅”的锻炼机制，在不影响本职工作的前提下，分期分批安排年轻公务员到县直或区直部门限时挂职锻炼，参与区域性重点工作，打牢他们从事基层工作的基础。第四，建立唯德唯才的用人制度，为年轻公务员提供施展空间。目前机关的选人用人制度方面或多或少还存在着论资排辈的陈旧观念，不利于年轻公务员的健康发展。一是省市各级机关每年拿出一定数量的领导岗位，专门面向基层选拔优秀年轻干部；二是被评为省市以上先进典型的基层优秀年轻干部，可以采取基层推荐、上级考察的方式选拔到上级党政机关；三是适当增加基层的非领导职数和专业技术岗位，为年轻公务员提供更大施展空间②。另外，建立公务员淘汰机制，明确奖惩制度，提高行政效率。
健全公务员管理法律法规。目前，适用于公务员的相关法律法规只有2006年施行的《公务员法》，只是对公务员的基本管理进行的说明，而在行为伦理上并没有过多的规定，以至于很多官员钻法律的空子，贪污受贿，造成了严重后果。因此，必须完善我国公务员的法律法规，如美国有《政府行为道德法》、英国有《防止贪污法》，韩国有《公职员道德法》，我国也必须尽快建立起完善的公务员法律法规，让我国的公务员管理有更加全面的法律依据，实现公务员管理的法制化。
（本文系王明杰教授主持的国家社科基金课题“我国高绩效人力资源管理创新和科学体系评估研究”和石亚军教授主持的国家社科基金重大课题“内涵式大部制改革视野下的政府职能根本转变研究”的阶段性研究成果，项目编号：13BZZ048，25513003）
【注释】
①②王明杰：《领导人才素质测评与选拔机制研究》，北京：中国政法大学出版社，2013年。
责编/张晓
