【摘要】公民参与可以提升基层社会治理的水平和质量，化解基层社会矛盾，也为政府职称转变提供了可依靠的力量，让基层社会治理最大化地整合资源，满足各主体的利益和服务需求。同时，公民参与也是促进政府与公民充分互动的手段，更是公民有序、合理表达意见的有效途径，还是基层社会治理的持续性动力。
【关键词】基层社会治理 公民参与 后单位 机制创新
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
基层社会治理内涵的变迁：从单位到社区
基层社会治理需要厘清政府、社会与公民之间的关系以及各自发挥的作用。由“大政府，小社会”到“小政府，大社会”根本转化，是对政府职能、角色的全面改变，由管理者向服务者角色的迈进。①在经济快速发展的同时，基层社会中依然存在着大大小小的问题和矛盾，并有愈演愈烈之势。若探寻不到基层社会治理中的症结，则对于政府职能的转变，政府和社会关系的处理，以及公民作用的发挥非常不利。
单位：基层社会治理的组织方式。新中国成立初期，由于物资匮乏，国内外敌对势力的威胁，党需要迅速对社会做出相应的管理和服务，才能维护新生政权的稳定。在长期革命斗争中形成的较为成熟的组织化模式成为了新时期城市全面组织化的参照物件，即作为新的历史时期城市基层社会组织主体与骨干的“单位制”。单位的主要特征是通过将包括党群团体、军队、政府机构、公营企事业的公职人员全部纳入供给制的范畴而实现资源的充分利用和成员的全面控制。单位作为一种特殊的组织形式，在较为动荡的社会背景下发挥了重要的社会功能：其一是将微观的个体都纳入到国家的管理范围之内，随时掌握社会成员的动向；其二是最大化地调动各方资源，保障经济的发展和政权的稳定；其三是进行有效的社会整合，安定民心，增强社会的凝聚力和向心力。
1949年至1985年是单位制盛行的年代，单位社会可以成为中国社会的代名词，基层社会治理主要物件便是单位。单位同时兼有政治、经济、文化等多种职能，是一个功能和设施相对完备的、能满足其成员全方位需求的社会复合体。此时，基层社会治理的主要目标是改进和完善单位的供给制度，形成一套完整的供给体系，使个人的职业和生活在单位这个组织内能被完全规划，同时实现对组织内成员有效的管理以及控制。
社区居委会：基层社会治理的主体。城市经济体制改革之后，单位也随之改制，大批的“单位人”失去了庇护所，失去了与社会、政府连接的纽带，如何对这部分人进行有效地管理是政府面对的又一挑战。社区应运而生，让社区取代单位成为管理服务的新组织。我国城市社区建设从1985年开始，截止到20世纪90年代，城市基层管理体制开始由单位主导型向街居社区主导型的转变，2006年，国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出要大力推进公共服务体系的建设，使政府公共服务覆盖到社区，同时要不断改进政府公共服务方式。对社区各方面建设的重视表明政府深刻意识到社区在经济社会发展中的重要地位，社区逐渐成为提高居民生活满意度、化解各类矛盾、实现基层社会治理的媒介。
社区居委会是在原来居委会或单位内部的家属委员会基础上，经过规模扩大或改制而形成的新型服务组织，使得城市社会管理及基层社会构成方式发生了变化，社区承担的工作任务在不断强化。通过社区建设将分散的社会成员再次组织起来，重新实现社会资源的整合和动员。我国社区建设的动力来源于政府，其目的是发展新的基层社会治理的力量，使广大群众参与到政府决策的事务中，保障政治社会的稳定。②
民间组织：基层社会治理的服务组织。由单位到社区的承接过程中，民间组织得到了发展的空间和机会。社区管理范围的重新划定、地域规模的扩大、人口数量的增加、文化发展的多元为民间组织的发展创造了有利的客观条件；公众对政府提供公共服务需求的加大以及对服务类型异质性的增多为民间组织的成立提供了主观条件；关于民间组织成立在政策上的宽松为其数量的激增和类型的增多提供了制度条件。
民间组织的属性和类型是多样的，每个民间组织都有其自身的主要职责和功能，以满足社会成员的服务和心理需求。民间组织被视为第三部门，可以提供现阶段政府能力无法满足的需要以及无法触及的领域。在基层社会治理中，社会协同力量的充分发挥形成了社会治理的多元主体，培养了社会的自主和自立能力。
“后单位”社会：基层社会治理的全新环境。我国各地区的发展模式有着较大差异，单位制终结让东北老工业基地受到的影响是最早的也是最深的，有学者在20世纪90年代初期就注意到“后单位”社会的来临对工业基地各方面的影响，关注点集中在失业群体的再就业安置和文化思想的冲击上。但对于何为后单位社会及其特征并没有给予一个明确的解析。③
后单位社会可以被描述成国家、社会、政府和公民之间关系的重构时期，社会由一元化向多元化迈进，由一维向多维发展，与此同时，各种挑战、不确定因素以及风险的不断增加让社会现状变得纷繁复杂，城乡发展及区域发展的不平衡，教育的不公平，收入分配的差距过大，就业压力大、看病难、房价过高、腐败现象滋生等都是后单位社会的突出问题。后单位社会可以被理解成一个标签，这个社会有着其发展阶段的特殊属性，国家更加开放，社会更有活力，政府更为包容，公众更具理性，但也是矛盾容易激化、群体事件多发的阶段。后单位社会的基层社会治理便是以社区和民间组织为主要物件，扩大基层民主的范围，扩展公众参与公共事务决策的渠道，为基层社会治理的顺利开展奠定群众基础。
“后单位”社会治理中的公民参与
改革开放的30多年中，发展不平衡和利益不平衡引起极大的关注，成为质疑中国特色社会主义发展道路的主要问题，也是在今后发展过程中需致力于解决的问题。基层社会治理和基层社会稳定有着必然的联系，公民参与是提升基层社会治理水平，提高基层社会治理质量，化解基层社会矛盾，促进基层政府转型的有效途径。
公民参与可以提升社会治理的水平。人口的激增和向社会的回归使整个基层社会的治理难度加大，给社会治安、保障体系、规划发展带来冲击，使社会治理的要素增加，内容扩展，对社会治理的速度和水平都提出了更高的要求。同时，由于社会阶层的分化、贫富差距的扩大，对于公民而言急需解决养老、就业、住房、医疗等方面的问题。优势群体的利益可以通过群体自身的资源来保障，而弱势群体只能依靠政府、组织来达成自己的目标，通过参与到基层社会治理中，参与到具体的公共事务决策中才能为自己争取利益。
原本由单位提供的一切服务和管理内容在短时间内移交给社会，但社会发育的滞后使政府应接不暇，无法包揽所有的责任以回应各阶层的要求。公众参与到基层社会治理中，可发现在实践中最需要解决的问题和最需加强建设的方面，集中人力、物力、财力解决这些问题，提高基层社会治理水平。
公民参与可以化解社会治理中的矛盾。公民参与是社会协同的一种方式。经济体制的转轨是社会结构、社会组织形式、政府执政重心改变的根源，计划经济下同一性、同质化的中国社会已分解为多样化、多维化的社会。④矛盾多是由于利益因素引起的，市场化改革进程中必然引起利益关系和利益格局的改变，社会中的利益主体越来越多；社会关系的重构使得权力相对分散，各种权力在相互制衡的同时也在相互博弈，在缺乏斡旋主体和机制的情况下，各种势力难以达成合理性的沟通。基层政府在化解矛盾、完善机制体制方面虽起到重要作用，但如何制定一系列相匹配的制度缓解多元利益、权力争夺的局面是最为关键的。公民参与吸纳了不同收入、职业、社会地位的个体，也包含了不同性质、不同目标的社会群体和组织，这样更加有利于构成一个利益合理划分，权力合法分散，能够兼容并蓄的基层社会主体，形成相应的利益表达机制和权力使用机制，化解基层社会治理中的矛盾。
公民参与有利于政府向服务型政府的转型。由于政治与行政的分离以及政府科层制行政管理模式的建立，导致行政机关凌驾于公众之上，长期以来，公众对政府的决策和政令只有服从执行的义务，而没有参与决策的权利，致使公民对政治抱有冷漠、消极和不信任的态度，被动的社会行为使政府的政策失去了应有的效果甚至起到相反的作用。中国社会的发展经历了从高度控制到全面开放的过程，政府、公众都在摸索中调试自己的角色，调整各自的位置。建设服务型政府是和谐社会的必然要求，是实现社会稳定的理想方式，同时也是对政府能力的一项考验。审视现阶段的实际情况，政府仍旧无法从繁杂的行政程序中抽离出来，因此在为公众提供服务上呈现出心有余而力不足的情况，而公民参与是脱离这一困境的有效办法。让公民自我服务，既具针对性也能提高服务效率和质量，使政府的转型过程能够在较为缓和的氛围中过渡。
“后单位”社会治理中公民参与机制的创新
参与机制的创新不能仅仅是纸上谈兵，需要具备可行性和可操作性，并且要得到公众的认可和支持，可以满足公众的参与意愿和积极性。公民参与基层社会治理是制定科学、民主的发展规划的客观需要。针对我国发展阶段的特征，我们只有不断改革和完善决策机制，扩大公民参与，才能更好地实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益。
保障机制的创新。首先，保障社区建设的发展。社区建设是一项内容繁杂的工程，关系到社会系统的发展趋向，同时也是对传统管理体制的调整，是在环境变迁和结构转变过程中的改革和创新。⑤我国的社区建设是在单位、政府、市场都面临危机时提出的，因此从一开始便肩负着化解危机的重任。单位管理和服务职能的衰弱，政府角色和功能的定位不清，市场调控和分配优势的失灵都促使国家将注意力转移到社区建设中，以解决人口管理、服务供给、资源配置、利益协调、冲突预防等问题来维护社会稳定。我们不难发现，很多事情都开始通过社区来传达，人们也越来越依赖社区，逐渐意识到社区对个人生活发展的重要性，同时社区也成为政府与居民之间的纽带，成为居民参与公共事务的媒介，参与基层社会的平台。
当前，社区的行政管理体系存在失序的情况，各级政府关系和职责没有理顺，管理机制没有明确，虽然这是和社会转型的必然产物，但不能放任置之，需要及时澄清问题，提高行政效率的，让居民感受到社区建设的成果，并积极参与其中。
其次，保障民间组织的发展。在调查中，我们发现政府在管理民间组织时遇到不少难题，对如何组织和协调民间组织发挥枢纽的作用缺乏足够的认识，多数情况下政府无法充分利用这些组织发挥公众的自主性来实现社会规模效益，而行政体制在民间组织中的延续挫伤了公民参与的积极性。由于国情国力及发展阶段性的限制，政府在社会治理中依然是强势者，无论是从调动资源，还是定发展基调等方面来看，社会治理所需要的投入依旧是政府在保障，因此要实现公民参与必须发展民间组织，维护民间组织的可持续发展。
最后，保障信息的对接和共享。要改善政府的治理模式，扩展公民参与的广度和深度，其必要条件是获取足够的信息。无论是对政府还是公民而言，双方拥有的信息是否具有一致性是携手推进基层社会治理的一个重要方面。信息技术的普及，政府网站的设立以及信息公开的法制化进程都为公民参与基层社会治理提供了良好的支援条件。网络的四通八达更是给公众带来了便利，也让公众看到自己可以参与互动的空间，使公众有了充分的话语权。
网络的开放让其他参与社会治理的主体可以共享政府部门的部分信息，提高了政府部门的公开度、透明度。信息传播的畅通避免了信息的扭曲和失真，公众可以及时了解和解读政府政策，领会政策导向，让公众参与社会治理和服务更具方向性和明确性。
制度机制的创新。一方面，创新公民参与的表达制度。政府不能刚性要求公民参与到社会治理中，刚性的要求只能僵化参与的形式性，恶化政府与公民之间的关系，并不能将公民真正吸收到参与体系中。而是需要通过弹性、柔性的制度化通道来表达其利益诉求，并且为不同利益诉求主体创造一个相对公平的制度化表达通道。
就公民参与主体而言，社会和政府都存在供给与需求不匹配问题，一是由于社会和政府自身能力无法满足某些需求，二是由于信息不对称或是信息缺失造成的，社会和政府无法得知公民主体需要何种服务。利益主体的差异性导致各主体关心的参与领域和预想的参与程度都不一样，因此在参与机制的创新上需要考虑多层次的通道，尽量使各个阶层的主体都有相对公平、平等的机会参与基层社会治理，维护所属阶层的利益，共同推进社会的发展。
另一方面，创新公民参与的回应与反馈制度。基层社会治理中，公民参与是政府实施规划前的征求民意，在执行方案中的尊重民愿，在提供服务后的调查民情，应尽量让公民以更加直接的方式参与到公共事务中，更方便快捷地接触公务机关。政府在通过多种形式收集公众的意见，鼓励公民关心、参与政府管理的同时，要有一个参与的回应与反馈机制，让公众知道政府是否采纳了他们的意见，为什么没有采纳，采纳后的效果如何等等。在此过程中，政府给予公民的不仅仅是回复，而是对其的尊重和承认，是公民价值的最好体现，使公民更有信心参与到社会治理中，形成与政府的良好互动。
文化机制的创新。在论述公民参与的问题时有提及公民参与意识不足，参与意愿不强的现状，这主要是因为中国公民还没有建立参与权力的理念，追根溯源，是由我国的历史文化和环境氛围造成的。要从根本上扭转这一局面，需要从培养公民精神和塑造公民性上入手。
公民参与认知的不足，主要表现在缺乏公民意识和公民精神方面，参与的整体质量不高，而制度的欠缺，组织化基础的薄弱导致公民参与向第三阶段的迈进困难重重。依然停留在政府主导，简单的给予政策咨询，民众微弱的回应或被动的接受。作为公民，在行使自身权利的同时，也有义务为社会的延续和发展贡献力量，通过加强对公民的培训和引导，有针对性地增加公民参与的实践锻炼，有目的性培育公民参与文化。理想的公民是具有公共精神的，有对公共利益的思想，有参与的意愿和意识。公民与公民之间需要相互型塑，在交流情感、有效沟通的同时，建立人与人之间的信任。
（作者均为郑州大学公共管理学院博士研究生）
【注释】
①贾西津：《中国公民参与：案例与模式》，北京：社会科学文献出版社，2008年。
②王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，北京：中国法制出版社，2008年。
③陈天柱：“论基层社会稳定机制的若干思考—对几起群体性事件的考察”，《社会科学研究》，2011年第5期。
④黄静，周宇：“基层社会管理的社会协同问题研究”，《成都行政学院学报》，2011年第1期。
⑤李玉福：“基层社会管理机制创新的途径”，《理论视野》，2011年第3期。
责编/韩露（实习）
