【摘要】监护公法化已成为世界各国的通行做法，社会转轨时期国家适当介入未成年人监护制度尤为必要。然而，目前我国未成年人监护制度公权干预严重缺位，表现为亲权和监护的性质、功能混同，公权干预的监护主体流于形式，监护监督机制缺位。为有效解决这一制度不足之处，真正保障未成年人的合法权益，应区分监护和亲权并明确监护人及亲权人的各自职责，明确公权干预的监护主体及完善监护监督机制。
【关键词】公权介入 未成年人监护制度 权利保护
【中图分类号】D923.6 【文献标识码】A
近年来，未成年人利益遭到侵害的事件频发，不少未成年人因未能获得政府及社会的救助而面临生存及生活困境，极大暴露出当下对未成年人的保护机制不完善等问题，其原因在于监护公法力量不足、国家介入不完善、相关监护监督机制缺位等。通常来讲，实现公民权利的主要路径包括宏观层面上的国家保护、中观层面上的如家庭、社区及学校等的团体保护和微观层面上的个体自我保护。鉴于受客观条件及主观条件的制约，未成年人在自我保护机制上较为薄弱，而主要依托于家庭、社区及学校的中观层面上的保护。若这种中观保护机制缺位或保护不当，则仅能依托于宏观层面上的国家保护。因此，对未成年人的监督保护不再局限于私法层面上的问题，它已延伸至公法领域，国家（政府）对此应承担并履行更多的监护义务。
未成年人监护制度中公权干预实施的必要性
从传统法观念来看，监护纯粹停留于私法自治领域，属于家庭的内部事务，局限于父母或其他近亲属的责任，国家不加干预或甚少干预。然而，伴随社会的迅速发展，个体逐渐成为社会的基本单位，旧时的监护私法化已面临诸多挑战。尤其是20世纪以后，受社会本位思想及社会连带责任的影响，监护不再停留于家庭内部自决层面，未成年人作为国家未来发展之栋梁，对其监护理应视为社会公益。因此，国家逐步走向监管的前台，开始适当干预监护范畴。特别是第二次世界大战以来，出现大量的留守儿童，监护立法理念及其制度功能有所变化，英美国家以最大限度捍卫未成年人利益为原则，率先植入监护的公法化理念，并在实践中逐渐取得国家监护主义之共识。①由此，在监护制度上就形成了从个人主义到国家主义这样的历史转变。监护开始被当作国家的公务，国家作为最终的监护受托人而介入监护事务，确定了国家监护之立法理念及制度格局，监护的公法化趋势不断加强，成为各国监护立法的普遍发展趋势。各国、各地区纷纷构建了国家干预未成年人监护制度的立法体例，旨在强化保护未成年人监护利益中的国家义务，捍卫未成年人利益，在未成年人监护人未能尽监护职责之时，由国家予以及时介入，并对其提供有力的监督保护，以确保未成年人健康成长。
因此，国家介入未成年人监护事务有其必要性，主要基于以下两方面的机理：首先，捍卫未成年人群体的合法权益。未成年人作为国家及社会的未来栋梁，其肩负着中华民族伟大复兴的使命及推动人类社会发展、延续文明的任务。据《儿童权利公约》的规定可知，儿童与生俱来拥有人权，其生存权、发展权、受保护权、参与权皆作为儿童的基本权利。考虑到未成年人不具备完全的民事行为能力，不管是在家庭还是社会中皆处于较为弱势的地位，在其人身、财产利益受侵时，如若未有适格的主体对之提供保障，未成年人的合法利益将难以保证。强化国家干预未成年人的监护事务，并对其提供适时的监督保护，在未成年人的合法权益受侵害时予以法律救济，以达到捍卫未成年人合法权益、维护其基本人权之目的。其次，补充家庭私域自治之不足。家庭层面上的自治属于家庭成员内部的协商自治。鉴于未成年人的认知能力较为薄弱，往往由其父母作为监护人代替未成年人行使权利。然而，这种家庭自治层面上的监护机制难以保障未成年人的合法权益。而国家作为社会契约的义务一方，有理由在家庭监护不足以保护未成年人权益时，走上监管前台，适时干预监护事务，补缺家庭监护制度的缺憾，保障未成年人的合法正当利益。
公权干预未成年人监护制度的现实困境
我国在未成年监护制度的公权干预机制上，较少强调国家介入未成年人监护事务的责任，公权力干预严重缺位。除了个别条文加以简单涉及公权力责任外，系统、详备的制度设计上仍表现为空缺状态。
亲权和监护的性质、功能混同。亲权，意指父母基于其身份关系而对其未成年子女负有包括人身及财产上的教养及保护的职责，并以捍卫未成年人子女的合法权益作为唯一的目的。而监护，则不以血缘亲子关系为根基，而主要强调监护的义务及监护职责。大陆法系推行监护及亲权分别立法的模式，认为在未成年人能获得亲权保护之时，则无须另外设置监护。②然而，我国现行的立法中并未区分亲权和监护，对亲权的概念也未加以明确。事实上，监护的立法设计已然包括了亲权的相关内容，监护及亲权的界限尤其是两者的性质、功能不分。首先，不加以区分父母及其他监护人的权责而一视同仁；其次，考虑到现行监护制度是以家庭亲权监护为重心、近亲属的监护作为辅助这样的家庭监护自治模式，意味着将监护事务定性为家庭内部的事务，而国家的适当干预机制则尤为欠缺。简言之，不加以区分亲权及监护这两者的差异，将可能导致实践当中对未成年人的监护存有认识误区，影响监护制度的功能发挥，也阻碍了国家对未成年人监护事务的适度介入。
公权干预的监护主体流于形式。我国现行的民事立法将父母所在的单位、村委会、居委会及民政部门作为未成年人最后顺位上的监护人。然而，这种规定不具可操作性，虽然其立法蕴意已表明国家具有监督、介入的义务及职责，也强化了公权力机关对未成年人的监督保护，明确了国家及社会具有捍卫未成年人合法权益这一共同责任。然而，伴随着市场经济的不断深入，由单位来承担职工的生老病死这一社会功能的趋势也不断加强，但如若要求单位在履行其自身工作职责之外，再要求其履行监护事务，一来单位不具有现实动力，二来这种立法设计也不现实。而村委会、居委会作为基层群众自治组织，其无专司监护事务的工作人员，也欠缺独立履行监护事务的经费来源，故而由其作为未成年人的监护人也不具有现实操作性。而民政部属于承担社会管理事务职责的行政机关，由其履行监护职责比较合适，然而现行立法并未明确民政部具体如何承担监护事务的规定。国家作为未成年人的必要监护人，应明确、细化公权干预的监护主体。否则，这种泛社会化的监护人责任主体的设计将可能带来不利于保护未成年人合法权益的负面影响。
监护监督机制缺位。现行的民事立法并未具体落实未成年人监护制度的监护监督措施，也没有表明监护监督人的主体，也无从谈起有监护监督之概念，更未有明确规定监护监督人的职责范围。虽然规定了如若未成年人的父母、其他监护人怠于履行监护职责时将承担相应的法律责任，然而并未将监护监督机制落实到位，监护监督人在何种情况下有权以及如何行使监督权也并不明确，总而言之，公权力机关的监护监督保护机制严重缺位，其监督监护人的立法初衷难以体现。在监护人不履行监护职责、不恰当履行监护事务、滥用监护权能时如何保障、维护未成年人的合法权益，将是下一步完善公法干预未成年人监护制度亟需重点考虑的地方。
公权干预未成年人监护制度的改进路径
前已述及，我国未成年人监护制度公权干预机制存在诸多不足之处，亟待对其展开深入研究。对此，在立足我国现实国情的基础上，从公权干预的视角针对性地进行制度层面的完善，其理论价值与实践指导意义深远而重大。
区分监护和亲权并明确监护人及亲权人的各自职责。鉴于上述可知，我国现行立法并未对亲权及监护加以区分，导致民众对监护制度的认识误区及阻碍了公权的适当介入。为此，可借鉴法国、德国、日本等国家区分监护和亲权的通行立法，对监护和亲权加以区分，分别规定监护制度及亲权制度。③
首先，明确亲权是一种专属于具有血亲关系的父母对其未成年子女而负有的法定职责，具体包括人身、财产这两层面的内容。人身层面的亲权包括但不限于教育权、保护权及惩戒权；财产层面的亲权则包括但不限于财产使用权、财产管理权、财产处分权、财产代理权及财产同意权。为维护未成年群体的正当利益，保障其健康成长，父母对于必须由自身亲自履行的，非经特殊原因，不可转移给其他人代为行使，如未成年子女的保护权及教育权、未成年子女的财产处分权及财产同意权。而对于外出务工、其他合理事由而未能亲自照顾子女的亲权人，有义务在外出前即对子女的监护事务作出妥善处理。亲权人履行监护事务的情况需受监护监督人的监督。如亲权人怠于履行监护职责，其亲权可能被剥夺。
其次，明确监护属于一种除亲权人（即父母）以外的第三人监督保护未成年人的制度。监护发生的原因往往是：亲权人基于正当理由而无法亲自行使亲权、未成年人未有亲权人等特殊情况，从而通过法定委托、指定程序等方式产生。为切实保障未成年人的人身、财产权益，可针对性借鉴瑞士的可行经验，在监护人并非国家主体之时，要求公权监护机关协同履行监护未成年人的义务。此外，也可借鉴德国、日本、法国的经验，明确监护人应定期向被监护人的亲权人、监护监督机关报告其监护履行状况，包括报告该未成年人的人身保护及财产管理情况。如若监护人怠于履行监护事务、滥用其监护权能，或作出有损未成年人利益的行为，该监护监督机关有权撤销监护人的监护资格，并另外指定第三人作为未成年人的监护人。另外，为一定程度保证监护人尽职尽能地履行监护事务，可规定监护人享有监护报酬权这一权利以提高其监护积极性，这无疑也是契合民法之公平原则。
明确公权干预的监护主体。纵观各先进国家及地区的立法现状，监护制度的公权干预机制已然成为共识。然而，考虑到各国、各地区不同的经济发展现状、各异的政府理念，对未成年人监护制度的法律规定及实践情况亦各有不同。然而，不管是何种情形，对于未成年人监护制度的完善，皆秉承“最大限度保障未成年人合法、正当利益”作为制度的首要原则，以此建立以亲权的监护为基、其他监护人的监护为辅、国家的监护为救济的监护模式。④国家监护仅仅是未成年人监护制度中的最后一道救济防线，故而公权介入监护制度这一私法领域也应采取审慎态度。只有适时介入才能避免破坏监护制度中的私法自治、防止违背当事人的真实自由意愿。在未成年人的父母及其近亲属皆难以履行监护职能时，国家才得以作为监护人，承担监护的补足、监护辅助义务，从而补缺家庭监护的不足。
国家监护的对象一般限于未能获得亲权人、近亲属监护的未成年人，比如未成年人的亲权人皆入刑、亲权人虐待未成年人而较为严重的，并且未有其他合适的监护人之时，国家才得以履行监护未成年人的职责。鉴于我国的实际国情，由民政部门扮演公权干预的监护主体这一角色较为合适。民政部门作为履行管理社会事务之行政机关，负责社区建设、社区服务、社区婚姻登记等管理工作，与未成年人的监护也有较为密切的联系，故而由其承担公权干预未成年人监护制度的监护主体这一角色是比较妥当的。笔者建议监护立法中删去由居委会、村委会作为未成年人最后顺位的监护人这一规定，具体原因已上述，于此不再赘言。
此外，民政部门作为未成年人的国家监护代表，可通过多种形式实现，如由其直接创立儿童福利机构，以具体承担保护未成年人的职责；也可以通过委托其他具有监护能力、有意愿承担监护职能的社会成员这一方式，并对该社会成员予以一定的物质报酬；还可以允许成立具有相应资质的社会机构由其作为未成年人的监护人，而这些社会机构的资质条件及具体标准由民政部门统一制定。
完善监护监督机制。未成年人监护机制的构建，公权力的介入自始不可或缺，一方面补缺家庭自治层面的监护不足，另一方面也是法律家父主义的体现。考虑到公权极易侵蚀私权的边界，为有效平衡私法自治与国家干预这两者之间的关系，国家应力求作为一超然的监督者，而不是以监护人的角色直接介入。在构建监护监督机制时，可从以下三方面着手：
其一，选任监护监督人。大陆法系的监护立法如法国、德国皆规定了除却专门的监护监督机构，还设立了专门的监护监督人，由其具体承担监护事务的监督职责，不仅具有更大的灵活性，也取得了不错的成效。⑤这种做法尤为值得我们国家借鉴，对此我国也可通过选任合适的监护监督人来监督、督促监护人履行监护事务。具体可考虑从村委会、居委会中选任适格的专人担任监护监督人。
其二，强化法院的司法监督力量。纵观各国的监护立法，大多数采取由法院担任监护监督机构的模式，通过发挥司法的监督作用及程序上的优势来强化其监督功能。从我国现有实际看，我国法院的组织体系建设已趋于不断完善，基层法庭的建设也大有改进，基本可以胜任监护监督这一职责。为此，可顺势强化司法对监护事务的监督功能。鉴于当下设立专门的监护法庭的条件尚不成熟，故而可先选任专门的监护法官履行监督权能，给予未成年人的监护权益提供有力的司法保障。
其三，提升民政部门的监督力量。考虑到法院的监督具有被动性及事后救助性，加之民政部门开展工作的灵活性、高效性，可由民政部门作为政府代表方主动地介入未成年人监护事务的监督。民政部有权参与监护人的选任，要求监护人定期报告其监护履行状况，并在监护人作出有损未成年人权益之时，代表未成年人向法院申请撤销该监护人的监护资格。此外，民政部应当对未成年人的财产状况开展备案登记等等。简言之，除应当由法院履行的监督职责外，其他涉乎公权干预的监护事务皆可由民政部承担，以此各司其职，最大限度保障未成年合法权益的实现。
总之，监护作为民法中的重要一隅，公权介入监护事务机制的构建亟需对监护制度予以重构，并于相应的立法中进行固化。强化未成年人监护事务中的国家责任，也涉及对相应国家机关的职能调整及重新划定各自的权利义务，并且也要处理好相关职能部门之间的协调、衔接关系，保障相应财政措施的配套实现等各种具体问题。仅有民法的努力尚且不够，只有公私协力，才能真正实现公权干预监护事务的功能预期。
（作者单位：重庆人文科技学院政治与法律学院，凯里学院旅游学院）
【注释】
①王亚利：“我国未成年人监护事务中的国家责任”，《宁夏社会科学》，2014年第1期，第20页。
②石婷：“论国家对未成年人监护的公权干预—以保障留守儿童的合法权益为视角”，《当代青年研究》，2014年第3期，第94页。
③李霞：《监护制度比较研究》，济南：山东大学出版社，2004年，第247页。
④林艳琴：“未成年人监护法律制度现状检讨与完善构想”，《东南学术》，2013年第2期，第176页。
⑤叶承芳：“未成年人国家监护制度构成要素研究”，《人民论坛》，2011年第17期，第103页。
责编/王坤娜
