在前工业时代，灾难被认为是同自然本身紧密相连的，因为那时的灾难主要是天灾，非人力所为，人类活动并不是这些灾难的诱因。现代社会的风险则更多地同人类的行为相关。在《风险社会》一书中，贝克提出了“有组织的不负责任”的概念，他认为，现代性的出发点是控制不确定性，但是现代性又产生了新的不确定性，很难找到不确定性产生的确定原因。
20世纪后半期以来，人类社会进入了充满复杂性和不确定性的时代，人类从未像今天这样，处在一个“天灾”与“人祸”随时不期而至的环境中；也从未像今天这样频繁地使用诸如危机、风险等词汇。这表明人类正生活在一个随时可能出现风险的世界中，而风险的预防和治理正是人类面对的紧迫问题。
危机与危机管理
“危机管理是现代政府公共服务职能的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的根本保证和有效途径之一。”①
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，是公共管理中应对危机状态的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在，但是，把它作为一门学科来专门研究则是近些年的事情。因此，理解公共危机管理的内涵，首先需要弄清危机、公共危机的内涵。
“危机”（crisis）的概念最初来源于希腊语，普遍用于医学领域，指游离于生死之间的状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。《现代汉语词典》中危机有两个意思，一是指危险的祸根；二是指严重的困难关头。
西方学者对危机给出了众多的定义，例如，韦伯词典将危机定义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。综合起来看，危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。②
危机管理（crisis management, CM）概念是美国学者于20世纪60年代提出的。对于危机管理的定义，中外学者从不同的学科背景出发，阐述了不同的看法。如美国危机管理专家史蒂文·芬克（Steven Fink）认为，危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。中国学者魏加宁认为，危机管理是对危机进行管理，以达到防止和回避危机，使组织或个人在危机中得以生存，并将危机所造成的损失限制在最低限度的目的。
危机管理在西方最早主要用于军事和外交，自20世纪60年代中期开始，越来越多的学者开始重视危机管理的研究，并产生了一系列重要成果。对危机及危机管理理论的研究最初主要是分析政治危机，当时危机研究的目的主要是探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定或促进政治变革的方法。到了20世纪70~80年代，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展；同时，随着政治学、经济学、社会学、管理学、心理学及博弈论等相关学科的发展壮大以及立体分层方法的运用，公共危机管理的研究有了厚实的理论基础做铺垫和丰富的分析工具做支撑，危机管理成为一门学科，形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。
突发公共事件处置是危机管理的重要内容
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，其潜在的破坏也不可忽视，如果处置不当对公众的社会信任、社会秩序的稳定都会带来长远的负面影响。突发公共事件的频发也是风险社会的重要表现，在国外，突发公共事件一般称为危机事件、灾难事件，突发公共事件处置属于危机管理、公共危机管理范畴，近些年越来越受到广泛重视。
当前危机管理的一个重要趋势是从对危机的被动应对转为积极的预警，包括对危机的确认、对危机的分析与评估、对危机的监控等一系列活动。实行危机预警的目的在于防范危机。这需要政府在日常的管理中，建构一整套运行顺畅的信息获取系统。及时收集、传递和共享信息，能够纾缓危机，降低危机的损害。更重要的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调应对危机的行动。因此，有效地监测、收集、梳理和传递危机爆发前的异常信息是危机预警的重点。将危机预防作为危机管理的首要职能，无疑是化解危机既简便又真正成本低廉的办法。
针对危机发展的不同阶段，学者们提出了与之相对应的管理策略。
芬克最早提出了危机管理的四阶段论，即潜伏期、爆发期、善后期、解决期，他提醒危机管理人员要“注意危机发生之前的潜伏征兆，大部分的危机并非凭空出现，而是有病源可循”。
清华大学教授薛澜等人的研究显示：一个国家发展到人均GDP500~3000美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素⑥。目前中国就正处于这样的阶段，特别是突发公共事件频发给社会生活带来了方方面面的震荡和损害。现实的推动使中国突发公共事件的危机管理在理论和实践层面的推进都刻不容缓。
图2-1 危机管理过程示意图④
希斯曾用一个简单的几何图形来描述完整的危机管理过程（如图2-1所示）。在图中，左边两个象限代表危机管理的沟通活动，而右边两个象限表示危机管理的行为构成；上面两个象限反映的是开始清理危机事件的初期阶段，以生理上可见的影响为主，而下面两个象限反映的是恢复管理时期，在该阶段精神影响更加突出。反应和恢复管理中强调的重点是公众认知。其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者，因为在危机的不可预见的影响中，我们需要对每一利益相关群体进行分析，才能做出相对准确的判断，从而降低不确定性。
危机管理过程示意图有助于管理者从总体战略高度对突发公共事件进行危机管理。管理者应该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规划以及如何培训有关人员以应对危机局面（或从中很快复原）。这四个方面构成了基本的危机管理。突发公共事件发生时，公共部门应采取一系列有助于公民和环境恢复秩序的措施。这些措施包括:预测和识别可能遭受的危机，采取预防措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警，危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。⑤
总体来说，突发公共事件的危机管理着眼于以下四个主要方面：
一是应急性。由于突发公共事件都是突然爆发的，这就要求政府在最短的时间内采取最有效的手段控制危机事态的蔓延，保护生命财产安全，维护社会稳定。
二是持续性。突发公共事件的应对和处置是一个包括危机前、危机中和危机后的持续过程，这就要求不仅要做好危机中的处理工作，还要做好危机预警和危机善后处理工作，任何一个环节都不能马虎。
三是复杂性。由于突发公共事件发生的突发性、不确定性等因素，所以其处置具有更大的复杂性，各个部门要形成联动，密切合作，采取尽量适当的方法处理危机。
四是特殊性。每个突发公共事件都有其特殊的背景、发生过程和处理方法，不存在适用一切危机管理的普遍法则，所以，在处理突发公共事件时，要根据不同的情境对危机事件采取不同的处理方法。
风险社会治理重在突发公共事件的应对与处置
在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的今天，突发公共事件已由非常态的偶发转变为常态化的频发，成为风险社会治理中不可回避的重大挑战。
突发公共事件应对能力是风险社会治理水平的体现。企业、政府部门或其他组织都是危机管理的主体，进行危机管理的目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。突发公共事件的应对和处置需要各方协作配合，也考验着危机管理机构、体系的完备和处理技巧与水平，因而突发公共事件应对和处置水平的强弱反映一个社会危机管理能力大小、水平高低。
突发公共事件应对与处置能力的提升，危机管理体系的改进常常是某类新型事件的“应激”结果—新情况超乎体系应对能力，通过事中经验积累和事后反思推动体系的革命化发展。
以美国、英国、日本和俄罗斯为例，它们在全球经济和地缘政治中扮演着重要角色，其国内与国际的利益关系更加复杂，所遭遇的突发公共事件相较其他国家也更加频繁。尽管各国文化背景和国情不同、发展程度也不尽相同，但是，这些国家在突发公共事件应对和处置上却表现出较强的相似性。
一方面，美、英、日、俄四国都建立并不断完善专业处置机构或处置体系，保证面对突发公共事件这类公共危机时，能够有机构或体系从社会整体利益出发承担处置责任，并且能展开有效的专业处置。在处置机构的具体运行的方式上，各国略有不同。美国与俄罗斯设立了长期性的专业处置机构—美国联邦应急管理署、俄罗斯紧急情况部。其常设专业机构在处置中的专业化优势毋庸置疑，但维持其运转的经费较高。但是，相对于公共危机可能给社会造成的破坏和损失，这样的投入仍然值得的。英国、日本则采用建设专门处置体系的办法，不单独设立专门机构来“备战”，而是设计出一套突发公共事件中能将各机构凝聚一体进行处置的体系，平时各部门从事日常工作，但在突发公共事件爆发后，各部门能立刻按照规划组合在一起运作，这种模式节约资源，但在专业性上略逊于美国与俄国模式。
另一方面，美英日俄各国还通过立法的方式建立起规范化进行突发公共事件处置的保障体系。危机管理重在预先准备，并且这种准备不是随机的，而是有章可循。为了达成这种效果，不论是海洋法系的英国、美国，还是大陆法系的法国、俄罗斯，都有针对突发公共事件处置的成文法，以保证处置和应对的稳定性和责任的可追究性。1974年的美国《联邦灾难救济和突发事件救助法》、2004年《英国突发事件应对法》、1961年日本的《灾害对策基本法》、2001年《俄罗斯联邦紧急状态法》等法律都明确了突发公共事件的性质和各方责任，避免了危机处置的盲目与混乱，也让民众能够感受到一切尽在掌控中而有利于恢复秩序。各国都根据自身情况在立法侧重点上做出调整。
在突发公共事件的应对和处置中，这些国家的具体做法主要表现出四个特点，与现代危机管理特征和社会治理要求相一致。
一是强调常态管理。将突发公共事件或危机事件的应对与处置作为社会常态管理的措施，科学认识突发公共事件的发展阶段，积累处置经验，合理分配处置资源，提高处置效率，让处置机构能够遇事不惊，沉稳应对。
二是强调动态调整。发达国家和主要大国在把握突发公共事件规律的同时也都认识到突发事件复杂而多变的特征。在实际处置中，各国一方面确保处置原则和程序的基本稳定，另一方面则结合事件不同特点和出现的新问题，积极、灵活地调整策略，动态化地应对和处置危机。
三是强调协同配合。政府主导、多方参与已成为现代社会治理的重要特点。以西方发达国家为主要代表，在突发公共事件处置流程中明确了社会各方所应承担的责任和义务，建立了便于合作的协同处置流程，引入社会多方面的参与，在保持政府适度管控的前提下，提高了突发公共事件的处置效率和社会参与共同管理的意识。
四是强调危机沟通。国外把危机管理也叫做危机沟通，即通过与社会各方的沟通交流来达成处置和应对效果，主要是在舆论层面做工作。实际上，舆论在每一起突发公共事件中都潜在地发挥着巨大作用。正因为如此，舆情应对在突发公共事件处置中受到各国的高度重视。
新媒体加大了突发公共事件处置的复杂性。研究者普遍认为，媒体是突发公共事件风险的重要放大站。突发公共事件风险是在日常生活中以媒体、个人经验和生活阅历、本人记忆、道德信念以及个人判断的话语为依据而建构起来的。媒体不仅传递风险信息，而且建构着它们；媒体的风险报道是风险放大的主要驱动因素，在风险认知和风险行为塑造过程中发挥重要作用，影响着风险评估、风险控制、风险治理等环节，媒体既是形成风险认知的核心，也是解释人们风险行动的核心。随着网络媒体为代表的新媒体的普及和发展，新媒体对公共危机管理、对突发公共事件处置的各重点要素和各关键环节产生了深远的影响，政府部门需要认真研究应对。在新媒体环境下，信息传播具有很强的交互性，任何人都可以通过新媒体将信息方便迅捷地传播至社会的各个角落。
从危机的发展周期来看，随着网络媒体等新媒体的广泛应用，公共危机管理的阶段性特征有了新的变化，危机的潜伏期与爆发期的界限逐渐模糊。由于新媒体信息传播的及时性，许多突发公共事件信息在传播后，公众可能己经迅速对事件做出了推测或判断，并利用新媒体迅速交流意见，形成强大的信息规模效应和舆论声势。因此，突发公共事件根本就没有潜伏期，突发公共事件一旦爆发，便会在短时间内被广大民众知晓。
从危机应对与舆论引导来看，网络媒体等新媒体具有较强的群体暗示和群体感染机制，并体现出了较强的群体集合行为特征，即：集合行为中传播的一个重要部分是与信息相伴随的情绪或感情，这种情绪和感情通过群体暗示和感染机制不断得以加强，就容易形成某种导向。突发公共事件信息一旦通过网络媒体等新媒体进行传播，意见领袖最初的评论很容易影响受众，形成先入为主的导向，并且产生一定数量的“一致意见支持群体”，他们之间相互呼应、相互支援。政府部门在危机事件发生后发布的官方消息和开展的舆论引导，如果与“一致意见支持群体”原有的猜测和设想不一致，他们就会对政府部门发布信息的真实性和准确性产生质疑。在新媒体环境下，突发公共事件处置手段需要更加丰富和多样化。政府部门在突发公共事件处置过程中，要充分认识网络媒体等新媒体的重要性，加强网络舆情的应对与处置；要注重危机快速反应机制的建立，及时发布权威信息，避免危机的进一步激化；要注重网络媒体等新媒体的适度监管，开展有效的舆论引导；在应对处置中要注重新媒体手段的充分运用，及时消除危机的不良影响。
突发公共事件应对已成为提升国家治理能力的突破口。我国既遇到了其他国家在高速发展阶段所遇到的类似问题，也因为自身国情特点，遭遇到一些独有的问题：
首先，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生，除传统突发事件外，新的非传统突发事件不断凸显，包括能源危机、智能犯罪、恐怖主义、贩毒走私，严重传染性疾病、环境安全、经济金融安全和信息安全等。
其次，全球化发展使人际之间、地区之间、国与国之间联系日趋紧密，突发公共事件影响不再局限于一时一地。各个地区乃至整个地球愈益成为一个有机的整体，彼此之间的联动性大为增强，使得有些突发性公共事件的扩散力和影响力迅速增大。
再次，我国正进入经济社会发展加速转型的关键阶段，既是黄金发展时期，又是矛盾凸显期，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化凸显。
最后，媒介技术的发展正在改变我国舆论生成模式。互联网的普及，手机网民规模增长，个人向社会传播的能力被强化，进入了“人人都有麦克风”的时代，多元化的思潮和个人化的诉求不断凸显，民众维权与表达意识不断提升，让舆论场更加复杂，矛盾在突发公共事件中经舆论场放大后集中爆发。以上原因的综合作用，给中国社会带来威胁的危机事件呈增长态势。
2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》正式实行，用法律形式明确了突发公共事件的内涵，对应急管理体制作出规定，提出了我国突发事件的应对策略与方式方法，包括坚持效率优先，赋予政府多项应急权力；设置八条“高压线”，约束政府履行职责；限制和保护相统一，最大限度保护公民权利；早发现、早报告、早预警：不得迟、谎、瞒、漏报突发事件信息；应急信息主动公开，政府须统一准确及时发布相关信息；编造传播有关突发事件事态发展或应急处置工作虚假信息将被处罚；宣布紧急状态须由全国人大常委会或国务院决定。
与世界其他国家一样，中国的社会治理与危机管理也是在突发公共事件的实际处置与应对过程中不断发展与成熟的。近十年来，我国突发公共事件频繁发生，许多地区、部门都受到突发公共事件的困扰，在实践中，有的地区、部门处理得比较好，有的处理得不好或者不够好。由于缺乏经验，一些政府部门、单位在处置突发公共事件中，措施不当、应对不力，不仅未能解决好问题，反而引发了更加严重的舆论“次生灾害”。一些地方在处置突发公共事件时陷入“怕、躲、捂、压、盖、删”的怪圈。但近年来，这种情况有所改观，各地突发事件应对能力均有所提升，一些中西部地区甚至有了较大提升。
突发公共事件处置与应对是一个需要在实践中不断遭遇问题、发现问题、剖析问题、解决问题、积累经验的过程。各地政府和相关机构不断总结突发公共事件处置与应对的经验和教训，不断探索、改进、提高。党的十八届三中全会明确提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。突发公共事件应对和处置正在成为推进我国制度创新和改进社会治理的突破口，是探索危机管理的主战场。
（本文系2011年度国家社科基金重大项目“突发公共事件舆情应对与效果评估信息平台建设研究”结项成果之一，项目编号：11&ZD025；项目负责人：官建文；本文执笔：官建文、李黎丹、王培志）
【注释】
①温俊萍：“试析和谐社会视角下的政府危机管理”，《毛泽东邓小平理论研究》，2008年第4期。
②龚维斌：“公共危机管理的内涵及其特点”，《西南政法大学学报》，2004年第5期。
③薛澜，张强，钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年。
④［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉译，北京：中信出版社，2001年，第31页。
⑤张成福：“公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择”，《中国行政管理》，2003年第7期。
责编/王坤娜
