【摘要】随着经济全球化的不断深入，国际投资规则必然会发生新的变迁,尤其是在以美国主导的TPP谈判协议初步达成后，对包括中国在内的新兴经济体必将形成新的挑战。对此，新兴经济体必须主动参与谈判并通过对规则的完善来形成有效的应对策略，以从根本上提升自我经济交往的能力。
【关键词】新一轮全球投资 规则变迁 新兴经济体 影响与对策
【中图分类号】F0 【文献标识码】A
新一轮全球投资规则是世界各经济体—尤其是以美国为首的“西方”发达国家和地区—经济与利益博弈的又一次显化。国际投资需要规范且具有法律效应的国际投资规则，更需要合理的、相对公平的政策规制，但在各国、各区域经济发展极不平衡的现实状态下，规则制定的话语权并不均等，这对新兴经济体的外资引入与经济发展显然是不利的。国际投资规则是各国吸收外资时通过国际谈判形成的、旨在保护投资人权益、促进投资发展的相关原则和法律制度，①它和投资引进国家的外资政策未必一致，如果彼此间的差距或出入过大，就会影响到对外资的利用，或者对本国现存经济产生某些负面作用。不过，这种矛盾是不可能避免的，因为国际投资中的谈判永远是利益的谈判，随着经济全球化的不断深入，国际投资规则必然会发生新一轮的演变，经济利益之争必然会继续进行。在这种情况下，新兴经济体必须直面挑战，并通过对规则的谈判与完善来形成有效的应对策略，以从根本上提升自我经济交往的能力。
新一轮全球投资规则的变迁
新一轮投资规则变迁的背景。第一，现存国际投资规则的内在矛盾与经济发展越来越不适应。随着20世纪80年代以来的经济全球化发展，发达国家与发展中国家加强了投资贸易关系，以美式BIT为代表的、自由化程度很高的国际投资规则逐渐成为21世纪前后发达国家对发展中国家的投资规则范本。但这一投资规则的运用也加重了发达国家与发展中国家的利益分歧。一方面，发达国家的投资规则具有双重标准，对经济和产业发展弱于自己的发展中国家突出强调投资的自由化，②制定了更高标准的投资保护条款，以占据更多的利益主导权。另一方面，以美式BIT为范本的投资规则导致发展中国家将更多地外资管辖权让渡给投资方，使投资国成为投资合作的绝对主导者，从而加重了双方在投资规则中的立场矛盾。
第二，全球政治经济格局的调整使发达国家与新兴经济体的国际地位此消彼长。一方面，新兴经济体的经济崛起使发达国家的全球地位有所下降，发达国家在经历了2008年的金融危机之后复苏缓慢，而发展中国家的经济则保持相对稳定、快速的增长，尤其是新兴经济体已成为拉动世界经济增长的重要力量之一。另一方面，新兴经济体依然是最主要的资本输入国，是世界进口的重要力量，同时也成为了最重要的资本输出国。在这种情况下，美国等发达国家必然谋求经济继续领先的优势地位，制定新规则以对新兴经济体形成制约。
第三，在多边体制受阻的同时，区域间的经济合作正在兴起，美国谋求新一轮经济全球化规则制定的主导权。美国通过“跨太平洋伙伴关系协定（TPP）”与“跨大西洋贸易和投资伙伴协定（TTIP）”的同时谈判，在推动区域性贸易与投资自由化的基础上，谋求引领后金融危机时代经济全球化的秩序安排；③并通过签署双边投资协定来主导国际投资规则的制定。美国发布最新“US Model BIT”范本，就是为了在与其他国家进行投资协定谈判时占据主动、谋求主导。美国的积极与主导将使美国等发达国家在新一轮经济全球化中占据先机，在世界经济结构调整和世界经济治理制度变革中掌握主动权。④
新一轮投资规则变迁的趋向。首先，投资准入与保护的要求标准更高。美式新投资规则范本要求被投资国必须以投资准入前和设立前国民待遇加负面清单的模式开放市场，这标志着投资自由化的要求标准已经提高。美国和欧盟于2012年4月共同发表了《关于国际投资共同原则的声明》（以下简称《声明》），明确要求各国政府给予外国投资者广泛的市场准入；美国还修改了其双边投资协定范本，保持了其投资准入前国民待遇的高标准、严要求，并力主在其主导的TTP、TTIP等区域自贸合作中进行实施。
其次，投资开放的自由化程度更高。新的投资规则在保留外资准入、设立、投资者国民待遇、履行要求、资金汇兑、征用和补偿、解决争端机制等原有议题的基础上，又增加了环境政策、劳工标准、劳工标准、透明度、知识产权、竞争政策等一系列新的议题，不仅增加了议题内容，也提高了要求和标准，使投资开放的自由化程度更高。
最后，针对发展中国家国有企业提出了竞争中立规则。《声明》中的第二项即强调了公平竞争原则，特别强调国有企业和私营企业必须享有同等的经营环境和公平的市场竞争。当然，新规则在强调对投资保护的同时，也赋予了东道国对外资的相应管理权，扩大了发展中国家对外资监管的空间，对于保护国家安全具有意义。
投资规则变迁对新兴经济体引进外资的影响
新兴经济体的规则话语权并未随外资增长而增加。由于政治经济的稳定发展，发展中国家—特别是新兴经济体—对外资的需求量始终处于递增状态，而发达国家的投资愿望依然强烈，他们在提高投资门槛、占据投资规则主动权的同时，更希望通过投资来提升经济水平，以继续保持其经济优势与市场竞争力。经济的蓬勃发展尽管增加了新兴经济体的外资需求，但新一轮投资规则的制定却仍然由发达国家主导，新兴经济体的话语权并没有像投资需求那样有所增强，这是不正常的。
一方面，新兴经济体的投资需求进一步增加。从吸收外资上对比，早在2012年发展中国家就已超过发达国家，进口总额也在以10.09%的年平均速度增长，远超发达国家的3.3%，尽管在联合国发布的2015年《全球投资趋势监测报告》中说，受全球经济疲软、政策不确定性和地缘政治风险等影响，2014年全球外国直接投资较2013年下降8%，而中国的外资吸引却增长约3%，相对而言，发展中经济体依然保持了较为强劲的外资流入活力，新兴市场已然成为推动全球FDI增长的新动力。因为新兴经济体既需要实现可持续发展的目标，又需要加大基础设施与公共服务领域的公共投资，巨大的投资缺口是新兴经济体吸引外资的潜力所在。
另一方面，新兴经济体在新一轮投资规则的制定中处于被动地位。国际投资规则的制定能够反映出经济话语权的拥有程度，谁能主导相关规则的制定与推行，谁就能拥有更多的话语权，谁就能为自身谋得更多利益。在新一轮全球化投资的规则制定中，美国等发达国家无疑占据了主动，为了加强对新兴经济体国家的防范，他们积极制定新的国际投资规则，率先推行新的国际投资规则，并以更高的要求和标准倡导更加宽泛也更加自由的外资准入条件，就是要在相关规则的制定与实施中将包括新兴经济体在内的发展中国家置于完全被动与服从的地位；美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）与跨大西洋贸易和投资伙伴协定（TTIP）甚至还有使中国等新兴市场国家被边缘化的目的，这都是新兴经济体投资话语权被剥夺的表现。
投资规则变迁对新兴经济体引进外资带来新的挑战。随着TPP谈判协议在2015年10月5日的达成，由12各国家所组成的自由贸易大经济圈将应运而生，这标志着规模占全球40%的自由贸易将以新的规则运行，并且包含投资、服务、电子商务、政府采购、知识产权、劳工、环境等等诸多项目，如此全面、巨大的经贸规模及投资规则势必对全球贸易产生明显影响。需要注意的是，12国之中并不包括中国，更多的新兴市场也不在其列。美国总统奥巴马特别强调，“不能让中国制定经济规则”，可见其用心所在。在这样的背景下，其中之一的国际投资规则带给新兴经济体的挑战也就可想而知。
首先，中国等新兴经济体被排除在TPP或TTIP谈判圈之外，如果要在后续的过程中谋求加入，则势必要按照他人已经设置好了的“条条框框”进行合作，自身利益必然会遭受较大程度的损失，甚至严重影响国家的产业及经济安全。
其次，以美国主导的新的区域自贸协定追求零关税，包括货物、服务的全部自由流动，细分领域有贸易和服务自由、货币自由兑换、税制公平、国企私有化、保护劳工权益、保护知识产权、保护环境资源、信息自由等，其统一标准就是禁止对自由贸易的各种限制、人为操纵及政府补贴等，而这些条件和标准是中国等新兴经济体还未能达到的；而如果不能加入，又会影响到这些国家的对外出口，必然导致外资企业的撤离，进而影响到外商投资的引入。
最后，“国企私有化”的规则似乎更加拉大了中国等新兴经济体与自由贸易的距离，国企作为中国存在多年的既得利益实体，在国内的改革阻力重重，要达到新的贸易规则标准，似乎还有很长的路要走。总体来讲，新的投资规则在区域自由贸易规则的笼罩下，对中国等新兴市场引入外资必将带来负面影响，并制约这些国家的经济增长。
投资规则变迁下新兴经济体引进外资的对策
利用区域自贸环境及新一轮投资规则促进自身新的发展。首先，区域自由贸易的兴起及边境内新规则的确立必然促进区域经济的快速增长，这对新兴经济体来说是有益的，可通过和区域内成员国的双边贸易来促进投资、增加合作，从而带动本国经济的发展。
其次，区域一体化的自贸协定及投资新规是一把双刃剑，既是对自身引入外资的约束，也是对自身进行改革的促发，这种良好的区域性自贸环境同时也是新兴经济体双边或多边自贸的环境，有利于加快自身的自由贸易适应速度，提高自由贸易适应的水平与能力，促进实施符合自身利益的自由贸易区战略。对于中国来说，经济结构的调整将产生新的功能，将会给经济增长带来结构性动力，⑤还可以通过促进亚太自由贸易区谈判进程，落实“一带一路”战略，升级中国—东盟自由贸易区和其他自由贸易区，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，改善我国对外经贸环境。⑥
最后，广大新兴经济体国家在新的投资规则面前暂时不适，这是由于自身产业竞争力低、投资体制不完善、经济调试能力差所致，因而对美欧主导的更加自由、开放、宽泛也更加严格的投资规则难以适应。但这也并非新规则之错，新的国际规则因追求零关税而使交易成本大为降低，准入前国民待遇加负面清单的模式还可以使投资行政审批手续大为简化，这不仅有利于扩大市场准入以顺应更为宽泛的谈判议题，也为吸引外资或对外投资而改善了市场环境，对进一步完善新型经济体制、进一步开放市场将起到一定的“倒逼”作用。
通过改善投资环境及渐进式实践过程顺应新的外资管理模式。伴随着美国主导的TPP及TTIP协议的谈判以及TPP谈判协议的基本达成，美欧国家所积极推行的高标准新一轮国际投资规则和众多自贸规则一样，已然对新兴经济体形成明显挑战，使这些新兴市场在引进外资、管理外资过程中必须改变原有政策，并逐步适应新的国际规则，至少在拥有属于自己的较强话语表达权之前，必须通过调整自己的外资政策及改善自己的投资环境来达到新规则的要求，虽然需要付出努力，但对新兴经济体来说是必须从长计议的事情，是利大于弊的。
《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中明确提出要“探索建立负面清单管理模式，借鉴国际通行规则……对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制……在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度”。从这几句话不难理解，作为新兴经济体的代表，中国在面对新的国际投资规则时，一方面要面临新的国际压力，若完全按照发达国家的思路推行外资自由化，势必威胁到自身产业和经济安全；另一方面却又必须面对，必须逐步满足负面清单模式所需要的核心条件，以便将来适应更大范围的准入前国民待遇和负面清单管理模式的实施。因此，就必须在通过谈判要求更多话语权的基础上，对相关新规则进行“探索”、“借鉴”、“试点”等环节工作，以做到完全实现“与国际接轨的外商投资管理制度”。实践证明，这种“摸着石头过河”的方法不仅是中国改革开放的制胜法宝，也是新兴经济体在面对挑战且必须进行改革时的有效方式。
以加强投资谈判的利益表达及条款完善来保障国家安全。开放与自由是新一轮经济全球化准则的核心思想，也是新兴经济体发展经济、融入国际体系的必然途径，从长远来看又是一条正确而必然的路径。但一味地顺从与适应显然不利于国家安全与经济利益的保护，这就要求新兴市场国家必须在这场博弈中积极主动加入谈判、加强利益话语表达，以完善有关规则条款，为后续的投资贸易管理增加更多的利益筹码。
首先，要提高对国内部分产业的保护意识。比如在列举负面清单时，既要列出本部门的负面清单和例外措施，又要研究美欧国家的负面清单，在知彼知己、相对对等的基础上逐步削减负面清单的内容，尽可能避免新投资规则对内部企业造成过大的冲击。
其次，要在国内法律及现实情况的基础上落实谈判条款。比如中国的国有企业作为国家的支柱产业要实现私有化不是马上就能做到的事，应在现实情况下加快国企改革、使之具备独立的市场竞争力，再去和其他企业进行平等竞争；又如可将环境保护、技术标准制定、劳工待遇等纳入谈判条款，但结合我国现实情况必须禁止劳工的结社自由，避免外国跨供公司凭借技术优势主导技术标准的制定等。
最后，通过引进国家重大安全利用条款来保障国家安全。在条款谈判中，新兴市场国家应借鉴他国经验讨价还价、完善条款，以此争得国家核心利益；在运行投资者与国家争端机制方面，应对其适用范围提出明确限制，以保留对外资管理的自由裁量权；同时也应加强法律制度的建设，以法制手段对外资实施监管，实现本国法律与投资规则相互融合的规范化管理模式，使之在对新国际投资规则及自由贸易的过渡之中稳固发展、走向成熟。
规则从来都是为利益而制定的，因而新一轮全球化经济发展下的投资规则并不公平，甚至是对包括中国在内的新兴经济体国家的防范与限制。因此，中国等新兴市场只有进一步发展自己的经济，提高自我经济水平，增强自己的经济竞争力，并建立新的、具有区域甚至世界影响力的新贸易体系，才能拥有自己的规则话语权。在新一轮国际投资规则面前，中国等发展中国家应冷静应对，应有自己的判断和着眼点，应在“一带一路”战略、东盟自由贸易区设立及亚投行建设中形成自己的贸易区与朋友圈，才能以大国之位维护大国之尊，从而建立起真正公平的交易规则，为世界经济做出贡献。
（作者为中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院经济学教研部副教授）
【注释】
①②聂平香：“国际投资规则的演变及趋势”，《国际经济合作》，2014年第7期，第16~20页。
③④⑥桑百川：“新一轮全球投资规则变迁的应对策略”，《学术前沿》，2014年第2期，第5期。
⑤李拓：“全方位审视中国经济新动力源”，《人民论坛》，2015年第9期，第20页。
责编/韩露（实习）
