【摘要】村镇银行的成立为我国农村经济建设起到了举足轻重的作用，符合村镇银行建立的初衷。但从其发展的现状看，仍然存在一些需要解决的问题。文章回顾了我国村镇银行成立前农村金融环境，分析村镇银行成立的必然性和其历史使命，然后分析近年来村镇银行在发展中存在的主要问题并提出建议。
【关键词】村镇银行 农村金融 城乡二元结构
【中图分类号】F832.2 【文献标识码】A
村镇银行成立的必要性
中国是农业和人口大国，以城市和农村为区域划分使我国经济形成了城市和农村分割的发展模式，在工业化、城市化和现代化的发展进程中出现了城乡二元经济结构。占人口绝大多数的中国农村经济发展明显慢于城市，城乡收入差距不断拉大。作为一国经济的核心和助推器—金融的发展也呈现城乡二元结构的特征。农村金融明显滞后于城市金融的发展，这进一步制约了农村经济。
村镇银行成立的背景。一是农村金融机构分布不合理。从地域看，农村金融机构的分布呈现出中西部分布较稀疏，东部地区较密集；农村地区分布较少，而城市地区分布较多。当然，各地区的农村金融机构都已形成农业银行、农业发展银行和农村信用社三足鼎立的格局。但这三家金融机构并没有撑起广大农村金融市场的一片天。农业银行已撤并了乡镇以下的分支机构，而县以上的农业银行对农村金融的支持作用非常少；农业发展银行是政策性银行，不和农户直接开展信贷活动；农村信用社成为农村最主要也是具有垄断性的金融服务的提供者。农村,特别是经济较落后地区的农村企业和农村居民所能享受的金融服务非常少。
二是农村金融资源多数流向城市。一段时间以来，对“三农”的信贷投入总量呈增长趋势，但其增加的幅度却在减少。长期看，农业信贷资金存贷差在扩大，存贷比在下降。商业性金融机构逐利性特点决定了从农村吸收到的存款大多会流向利润丰厚的城市重点行业和大集团、大企业，这进一步加剧了农村金融资源供给不足的状况。
三是农村金融需求增加与供给不足形成矛盾。农村经济格局在经历了三十多年的改革后发生深刻变化。生产组织化程度提高，出现了民营企业、乡镇企业、个体户等组织形式。因此，对金融需求的主体过去只有种植户，而现在还包括农村中小企业、龙头企业和个体工商户等多种主体。农业生产上由粗放型农业向专业化、集约化和规模化转变，这些转变会需要大量的信贷资金。
村镇银行成立前农村金融体系主要问题原因分析。一是正规金融机构功能不健全。农业政策性银行作用发挥有限。中国农业发展银行是我国目前唯一一家农业政策性金融机构，但它却很难承担起中国农业政策性金融重任。究其原因，一方面农业发展银行资金来源渠道狭窄、不畅通，资金使用效率低，业务范围仅限于粮油棉流通领域，不涉足农业科技、农业产业化等更多领域，因此已退化为“粮食银行”。
在商业性农村金融机构趋利性原则作用下，形成了农村资金流失的两大主要渠道：以中国农业银行为代表的商业银行和邮政储蓄银行。它们在农业领域吸收了大量储蓄存款，但向农业、农民和农村发放的贷款却很少，不少地方的商业银行甚至不对涉农企业和农民发放贷款，从而使农业资金向非农领域转移。
农村信用社是农村正规金融的主力，它的发展存在种种难题，满足农村金融需求能力不强。尽管经过了管理体制改革和产权制度改革后，农村信用社经营状况和资产质量有所改观，但日益表现出银行化和商业化发展方向。改革后的农信社也显露出“嫌贫爱富”的本性，导致原本就因收入低、自有资金少、难以找到担保人等的农户被拒之门外，难以与农信社达成信贷协议。
二是非正规金融机构受抑制。由于正规金融在资金供给方面无法满足需求，催生了农村居民个人之间、个人与民间金融组织之间的货币型借款融资，从而出现在农村中非正规金融中介组织形式，主要有：钱庄、农业合作基金会、民间借贷等。这些组织能够在一定程度上弥补正规金融供给不足，促进农村经济的发展。但它们的活动范围和经营规模上的劣势使其难以应对较高风险；农村非正规金融组织制度不规范，内部经营管理较混乱等原因，使其隐藏着较大的金融隐患，且基本游离于国家的监管之外。非正规金融机构长期受到压抑，如1999年关闭了当时农村各地广泛存在的农村合作基金会。
综上所述，由于农村的金融环境与城市相比有较大差异，多数金融机构在“营利性”经营原则指导下减少了对农村的金融供给。农业生产的特点是周期长、风险大，投资回报率低，这些决定了，对于以利益最大化为目标的商业性金融机构便缺少吸引力。中国农村市场化程度低，经济发展相对滞后，缺少技术含量较高、投资回报率较高的优质项目，农村金融机构可投资的空间较小。农村金融供给不足是市场选择的必然结果。在这样的背景下，农村需要真正服务“三农”，扎根农村的专业银行出现。
村镇银行成立的意义。为改善我国农村金融体系相对薄弱的局面，为解决新农村建设对农村金融需求与供给矛盾的状况。中国银监会于2006年下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号）。这一文件的出台，进一步开放了农村金融市场的大门，村镇银行应运而生。村镇银行作为全新的农村金融组织，对农村金融发展有着重要的意义，并肩负起了支持农村经济建设的使命。
一是增加农村金融市场供给，解决农村金融供需矛盾。如前分析，农村大量的资金通过商业银行、邮政储蓄等渠道流进城市，而资金回流渠道严重缺乏，从而农村金融供求不均衡问题突出。村镇银行建立初衷是贴近农民、服务农村专营小额贷款的机构，能够为农村金融供给注入新鲜血液。
二是打破农村金融市场垄断局面，引入机构间竞争。由于市场机制作用，自1998年以来国有商业银行开始逐渐退出农村金融市场。据统计，2006年底时，全国平均每乡镇的商业银行网点不到3个，有三千多个乡镇没有营业网点，从而使各地的农村信用合作社处于垄断地位，一家独大。村镇银行的建立受到中央银行经营许可，在银监局监管下的正规银行。从业务特点看，村镇银行能够为客户提供更多个性化的服务，经营较农村信用合作社更为灵活。因此，虽然从业务总量上，村镇银行与农村信用合作社相比没有优势，但仍然对其形成竞争，这就促使农村信用社能够在细分市场、提供服务等方面更下功夫，当然最终受益的便是广大村镇客户。
三是较低的准入门槛促使农村非正规金融正规化。高利贷信用在我国农村自古就有，改革开放以后，农村非正规金融随着经济活动的活跃仍然迅速发展。农研中心于2005年对农房信用与民间借贷调查中发现，农村非正规金融借贷高达95%。中央财经大学于2006年对中国地下金融进行调查表明，地下融资规模占比达到28.7%。可见，农村非正规金融作用的范围广、规模大，在正规金融供给不足的情况下有其存在的必要性。但是非正规金融交易圈子小、资金来源不稳定等弊端显而易见，因此其长期发展受到抑制。在2006年12月，银监会宣布鼓励社会民间资本设立村镇银行，村镇银行低准入门槛可以使大量民间资本通过投资入股的形式开办村镇银行，进而纳入规范的金融机构体系。
我国村镇银行发展现状
我国村镇银行经营模式。村镇银行从其性质看，它属于银行类金融机构。其成立必须经中国银行业监督管理委员会依法批准；并由境内或境外的符合条件的金融机构或非金融机构法人、自然人出资，在农村地区为当地农民、农业和农村的经济发展而设立。《村镇银行管理暂行规定》明确规定，村镇银行在安全性、流动性和营利性原则下自主经营、自担风险、自负盈亏和自我约束，并依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。从村镇银行的业务范围看，可以经营存贷款、结算、票据、同业拆借等一般商业银行业务外，还可以代理政策性银行、证券公司、保险公司等各类其他金融机构的业务。
村镇银行的建立对发起人的要求高及国家对村镇银行管理制度决定了村镇银行的经营具有其独特之处。首先，村镇银行因其管理层少、结构简单，因此运营机制灵活，业务手续简单，效率比其他很多金融机构更高。其次，村镇银行的发起人都是有实力的法人或自然人，成立之后还吸引投资者注资，从而使村镇银行普遍资本充足率较高。
表1：全国各年份村镇银行数量
我国村镇银行发展中的优势。一是村镇银行数量不断增大，但增长速度有所放缓。从2007年第一家村镇银行成立后，村镇银行蓬勃发展，在全国开花。从表1看，村镇银行的增幅最快出现在2010~2011年，而2012年后其增幅逐渐下降。出现这种局面的原因在于：在培育村镇银行的初期，银监会对各金融机构发起意愿有着非常乐观的估计，曾制定了到2011年发展1027家的计
《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，将确定主发起行、村镇银行组建地点、数量的权限从地方银监局上收到银监会，并强调支持优质发起行批量化设立村镇银行。
二是村镇银行资产规模迅速扩大，支农作用明显。村镇银行的各项业务发展较快，表现在资产总额连年快速增长，从2008年161亿元增长到2014年的7973亿元，增长48倍多。另外，至2014年底全国村镇银行各项存款余额5808亿元，各项贷款余额4862亿元，其中小微企业贷款余额2405亿元，农户贷款余额2111亿元，这两项贷款占比92.9%，存贷比83.7%高于75%存贷比的监管红线。这些数据说明：村镇银行作为一种新型金融机构，其规模发展较快，业务经营较平衡，支农作用非常显著，说明其建立达到了当时的预期效果。
表2：各年份全国村镇银行资产总额
我国村镇银行发展中存在的问题。一是村镇银行地区分布不均衡。根据银监会统计数据，截至2013年底，全国共建立村镇银行1071家，遍布全国31个省，1083个县（市），占全国县（市）总数57.6%。另据统计，在1071家村镇银行当中，中西部省份达到665家，占比62.1%。从这些比例看中西部省份的村镇银行数量不算少，但这些银行大多集中在西部比较发达的地区，而青海、宁夏和甘肃等欠发达的西部省份的村镇银行却非常少。可见，发起行更倾向到发达地区设立村镇银行，而在真正需要金融支持的欠发达地区设立村镇银行的没太多积极性。至使其在地区分布上出现不均衡，这也就偏离了村镇银行设立的政策初衷，农村对资金需求的状况没有实质上改善。
二是服务条件不足，业务品种单一。根据银监会下发的《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行可经营业务较广泛。但就目前村镇银行的软硬件条件看，远不具备完成这些业务的水平。第一，有些村镇银行没接入人民银行的实时支付系统，资金清算只能依靠手工操作，汇划到帐速度慢且易出错。第二，有些村镇银行尚未接入征信系统，这就制约了其发展信贷业务，也给其带来更大的风险。第三，村镇银行信息化建设滞后。一方面，与商业银行和农信社相比，村镇银行设备投入少、管理水平低、技术力量薄弱，这就使许多业务无法开展。另一方面，村镇银行的服务对象是在乡镇的广大农村居民，所处乡镇的地理位置、自然环境、农村居民对金融行业的认知、对金融产品的需求和居民收入等因素都限制了村镇银行业务的开展。由于上述原因，吸收存款和发放贷款就是目前村镇银行办理最多的业务。
三是村镇银行的知名度不够导致吸储困难。村镇银行与其他存款类金融机构一样，“存款是立行之本”，但村镇银行基础薄弱，与在农村已根深蒂固的农村信用合作社相比，认可度和知名度都很低，不少群众仍然以为村镇银行属于私人银行，怀疑其安全性，而不愿将钱存在村镇银行。加之，村镇银行业务单一、网点少、村镇银行之间没有联网等原因导致存取不方便，因而吸纳存款受到很大的影响。在这种情况下，即使村镇银行有较充足的资本金率，但因吸储困难，也会使村镇银行的可持续发展能力较弱，存在着生存危机。
我国村镇银行进一步发展对策
加大贫困地区政策支持，提升村镇银行的覆盖面。贫困地区村镇银行分布稀少，分析其原因主要在于，因贫困地区金融活动利润空间低而成本高，发起行参与不积极。政府部分可对这些贫困地区的村镇银行给予政策倾斜，例如央行可降低存款准备金、提供支农再贷款优惠等；地方政府可对其适当减免所得税、营业税等。另外，还可以在一些贫困地区，适当放宽村镇银行发起人的条件，从而改善因发起人不足而导致的村镇银行区域分布不均的现象。
加大宣传并增设网点，吸收更多存款。村镇银行存在着营业网点少、知名度低、吸收存款困难等问题，而这些问题间又互为因果。另外，村镇银行本身硬件设备技术落后进一步制约了其业务的开展。因此，投入基本建设资金，加强信息化建设，加大对村镇银行的宣传力度，提高居民的认可度；再有就是扩大建设的规模，增加经营网点，从而有利于村镇银行开展业务，提高自身的竞争力。
加强金融产品创新，积极开拓新业务。目前村镇银行的业务主要集中在吸储、放贷，其他方面的金融业务开展较少，这样一来村镇银行与农村信用合作社存在业务上的较大重合，但其规模和信用又远比其弱。因此，村镇银行应深入农户和乡镇企业，了解他们对金融的需求，结合农村生产、生活和经营特点，进行产品创新。在业务经营上，充分利用管理机制灵活的优势，使村镇银行所提供的金融服务更便捷更有效，也使其与农村信用合作社错位经营，办出自己的特色。
（作者单位：重庆科技学院，重庆农业信息中心）
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