【摘要】受现代农业自身的特点与实践中项目制运作逻辑及扶持政策奖补标准的影响，当前现代农业发展中呈现出“政府主导、资本主体”的特征。地方政府在推进现代农业发展的实践中，应深化对农业多功能和小规模农业优势的认识，降低小农直接参与现代农业的门槛，完善农产品基地建设的发展机制，做好工商资本的合法权益保护工作。
【关键词】现代农业 政府主导 资本主体 苏北地区
【中图分类号】F303.3 【文献标识码】A
与工业化、城镇化相比，我国农业现代化建设明显滞后，成为影响现代化建设的障碍。为此，大力发展现代农业，推进农业现代化建设，构建新型农业经营体系，成为近年来中央和地方各级政府，尤其是欠发达地区地方政府的重要工作议题。在此过程中，苏北地区的现代农业发展既具有鲜明的地方特点，又具有一定的普遍性，其发展历程和经验可以为欠发达地区提供借鉴。
苏北现代农业发展现状
苏北是江苏北部地区的简称，下辖盐城、淮安、连云港、宿迁、徐州五个地级市。苏北地区经济基础相对薄弱，传统农业大市的特征明显。近年来，苏北各地抓住国家加大对“三农”投入的机遇，积极推进现代农业发展，取得了显著成效。一是加大农业基础设施建设和农业科技投入力度，农业生产基础条件持续改善，农业机械化水平和粮食生产能力稳步提升，粮食生产实现“十二连增”；二是以发展高效农业为抓手，立足本地资源，强力推进农业产业化建设，初步形成了各具区域特色的主导产业和优势产业；三是大力发展和培育各类新型农业经营主体，并以此为载体推进农业社会化服务体系建设，在促进农业增效和农民增收方面取得了积极成效。然而从发展过程看，苏北现代农业发展所取得的最显著成效当属农业产业化建设。在地方政府和农业经营主体的共同努力下，苏北各地在龙头企业、主导产业和农产品基地三大农业产业化基本要素建设方面取得了跨越式发展，农业产业发展普遍经历和正在经历着一场从无到有、从小到大的历史性转变。
以宿迁市为例，截止2013年，通过内培外引，中粮、雨润、瑞克斯旺等一大批国内外知名龙头企业相继在宿迁落户投产，苏北花卉、金水集团、大江木业等本土龙头企业先后成功通过国家和省级农业产业化重点龙头企业认定。全市县级以上龙头企业410家，其中国家级4家、省级24家、市级129家，年销售收入亿元以上企业55家。依托龙头企业，宿豫肉鸡、沭阳花木、泗洪螃蟹、泗阳杨树等各具地方特色的现代农业产业优势日益彰显。从总体上看，当前苏北现代农业发展已初具规模，初步构建了农业现代化发展的平台。
现代农业发展的特征及内在逻辑
发展现代农业是当前农村改革发展的内在要求，作为检验现代农业发展最终成效的基本原则，各类新型农业经营主体理应成为现代农业发展的主导力量，广大农民则是建设现代农业和实现农业现代化的主体力量。然而苏北的实践表明，地方政府占据着主导地位，各类工商资本成为重要主体。这一现象的出现有其自身的内在逻辑，其形成是多因素共同作用、相互叠加的结果，这既源自现代农业自身的内在特点，又是欠发达地区普遍面临的共性问题，还有现行推进政策及行政体制方面的诸多因素。接下来，文章将分别从理论和实践两个层面展开探讨。
理论层面。从现代农业的内在特点看，与传统农业相比，现代农业具有生产手段现代化、技术手段现代化、管理方式现代化、经营体制现代化等多方面的特点，但其核心特点可以概括为两个方面：一是资本密集；二是组织化程度高。从参与现代农业建设的相关利益主体的角度看，现代农业资本密集和组织化程度高的特点对欠发达地区的农民而言，除少数专业大户外，大多数小农并不具备足够的资本实力直接参与现代农业建设。而20世纪80年代家庭联产承包责任制推行后客观上导致的农村去组织化，使得我国农业一直面临“小生产与大市场”之间的矛盾，并且大量的实践表明，寄希望于农民自身实现自我的重新组织化也是不现实的。因此，普通小农难以担当其发展现代农业的重任。
从农业产业形成与发展的角度看，在资本过剩和买方市场的今天，即便专业大户具有一定的资本实力参与现代农业建设，但相对于现代农业产业所需的巨大资本而言，专业大户依然缺乏足够的组织动员能力，从而无法承担引领产业发展的任务。对于工商资本而言，其具备足够的实力和强大的组织能力，在现代农业发展中具有先天的绝对优势，因此其成为发展主体具有内在必然性。然而对于欠发达地区而言，往往本地的相关农业产业发展并不充分，即便工商资本有投资意向，但由于受到未来发展的预期不明确、信息不对称等因素影响，通常难以转化为真实的投资。因此，在农业产业化发展的初始阶段，往往需要地方政府这只看得见的手对工商资本介入现代农业发挥直接的引导作用。同时，由于小农、专业大户、工商资本等相关利益主体很难自发、有序地形成一个发展整体，政府还必须扮演相关利益主体的协调者、指挥者等角色，以实现农业资源的优化整合。
实践层面。在实践中，各级政府通常采用“项目扶持”这一具有典型“项目制”动员方式的激励手段，以鼓励相关利益主体参与现代农业发展。财政扶持资金的注入可以在一定程度上化解普通小农参与现代农业发展面临资本不足的困境，然而实践中项目制本身的运作逻辑和扶持政策的奖补标准依旧将大量小农拒之门外。
就项目扶持本身而言，其核心机制在于政府用分配和奖补资金的手段来调动项目参与者的积极性。在明确项目目标的前提下，通过申报、审批、监督、运作、验收等一系列过程，促使项目目标的达成。由于项目运作过程中还可以引起一定程度的竞争以及上下层的互动，从而成为现代农业发展的一个有效机制。然而在实践中，项目制很容易成为自身的终极目标，在当前人们的主要价值观已经变为逐利本身、政府仍然掌控庞大的权力以及官僚体制的可怕管制和形式主义习性的背景下，项目制所实际遵循的是逐利价值观下所形成的权钱结合逻辑①。显然，这不是资本和信息匮乏的小农所能胜任的。
从地方政府扶持现代农业发展制定的各类奖补申报标准看，规模化是参与项目的基本要求。以2012年江苏省补助申报标准为例，现代农业的补助资金主要针对高效设施农业。以设施园艺基地项目为例，申报条件要求“规模集中连片，其中钢架大棚连片100亩以上，苏式日光温室和食用菌菇房连片50亩以上”，这意味着，面对规模上的要求，大多数普通农户无法迈入这一门槛，因而也就无法直接参与现代农业的建设。在现行政府考评体制下，基层政府通常在省定奖补申报条件的基础上进一步扩大规模化的要求，以便在上级政府的现场视察中亮出成绩和在同级政府的评比中取得好名次。显然，基层政府的这一行为进一步加大了普通小农参与现代农业的难度。
从理论上讲，尽管农户还可以通过合作的方式，比如组建专业合作社，然后以合作社的名义申请奖补资金，但现实中则因合作的成本过高，通常仅限于理论上的可能。因此，这些政策对普通农户而言难以产生有效的激励作用，最终直接参与其中的往往是专业大户和工商资本，普通农户只能以务工的方式间接参与。值得一提的是，现实中也确有以合作社、家庭农场等经营主体身份建设的现代农业项目，但如果认真观察则不难发现，多数项目背后都有资本的影子，并且通常是一个项目承载着数个经营主体的身份。有鉴于此，地方政府主导、工商资本为主体便在上述系列因素的共同作用下成为今天现代农业发展的现实。
现代农业发展中的主要问题及原因分析
地方政府对小规模农业的优点认识不充分。伴随我国现代化进程的不断推进，作为农村土地制度重大创新的家庭联产承包责任制在农业现代化的发展过程中暴露出越来越多的问题，而土地经营规模狭小则被普遍认为是问题的主要根源，小农也成为落后的代名词。相应地，规模越大越进步，规模越大生产力水平越高等观点被广泛接受，并成为指导各级政府制定相关政策的重要依据。在推进现代农业发展的实践中，于是便出现规模化经营成为当前各级地方政府主要政策导向的局面。毫无疑问，当前一家一户小规模分散经营的方式确实阻碍了现代农业的发展，但小农经营亦有它的优点，比如经营灵活、不计劳动报酬、监督成本低等，这些都是规模农业无法比拟的。并且大量的实践亦表明，在蔬菜等劳动密集型的农业生产领域，与规模农业相比，小农的经营效率反而更高。在蔬菜产业的调研中，一个经常遇到的现象是，与工商资本主导的连片钢架大棚的蔬菜生产相比，由于设备成本低、农民不计劳动报酬等因素，由个体农户经营的简易竹木或钢架大棚生产的蔬菜效益更高。经过近几年的实践，蔬菜大棚的投资者们已经开始意识到这个问题，但为数不少的项目为时已晚，最终深陷失败的困境。
农产品基地建设和运作机制有待进一步完善。在农业产业化链条中最具组织能力的龙头企业到位后，基地建设是确保整个产业链条能否良性运作的关键。目前，现代农业发展面临的最大瓶颈是基地建设问题，但问题的关键主要不在于基地的数量，而是已建成的不少基地不能顺利运转，发挥不了应有的作用。从目前的基地建设情况看，多数基地是由小微工商资本投资兴建的。这是因为普通农户参与基地建设的门槛过高，在现行惯常采取的招商引资考核一票否决的机制下，地方政府通常会招引到大量没有相关从业经验的小微工商资本参与基地建设，待工商资本完成基地建设、并经项目部门验收拿到补贴后，地方政府的目标任务便已完成。客观地讲，这能够在短期内快速解决普通农户因资本不足而无法进行基地建设的问题，然而至于基地建成之后如何进行经营运作，以及运作的结果如何，则已不是地方政府的职责范围。事实上，在现有制度框架下，地方政府无从也无法对基地的运作进行干预和控制。
以工商资本为代表的土地承租方的合法权益保护亟待加强。由于国家和社会长期以来对“三农”的索取，农民一直处于弱势地位。承认农民的弱势地位无可厚非，但一味地强调农民的弱势而无视当前的农村阶层分化，则容易忽视以工商资本为代表的规模土地承包方的合法权益保护。
以宿迁市D镇农村土地流转，W农业项目建设为例，根据风险保证金制度，2013年4月客商将330亩土地流转款一次性支付给村民，根据合同，6月份小麦收割完成后客商进行项目建设。然而在此过程中由于不时出现村民阻挠，其中一个村8月份才将土地交付客商使用，另外一个村至今仍未交付。从处理的过程看，这些对土地出租进行阻挠的农民，并非因为土地流转价格低，而多是因为村里以前的遗留问题，想借此机会解决。上述情况使得地方政府束手无策，即便明确知道个别村民纯粹出于故意，但在维稳压力下，却无从应对，最终结果便是由投资者承担损失。调研表明，类似这种情况并不少见。因此，在对待资本下乡这个问题上需要将上述现象一并考量，方不失为客观的评价。
促进现代农业进一步发展的对策
第一，充分认识小规模农业的现实意义，降低小农直接参与现代农业发展的门槛。当前，中国的农业正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁带来的历史契机中，以市场化的兼种植－养殖小规模家庭农业具有广阔的发展空间②。地方政府在制定政策时，应充分认识以农户为基本单位的小规模农业所具有的先天优势，以此为基础调整和构建现代农业发展的新思路，创新体制机制，降低普通农户参与现代农业发展的门槛。一是创新现代农业发展机制，将具有发展现代农业需求的农户组织起来，以成立专业合作社或土地股份合作社，或者以村集体经济组织的名义建设现代农业设施，然后以此为载体，充分发挥合作组织在统一经营层次上的组织、协调等职能。二是调整现代农业奖补政策，根据不同类型农业对劳动力需求的不同，以及农户自身资本实力现状，确定进行奖补的适度规模，从而降低农户参与现代农业的规模要求。特别是那些劳动密集型的农业产业，更应该鼓励和引导普通农户作为设施农业的投资主体参与其中。
第二，立足现代农业产业可持续发展，完善农产品基地建设的发展机制。完善现代农业发展考核机制，提高对现代农业发展的质量考核要求，做到质量与数量并重。为此，一是在基地建设方面，改进制度安排，加强过程管理，使地方政府能够全程监控基地的运作。作为一种有效的控制手段，可以在总量标准不变的条件下，延长项目补贴发放周期，增加发放次数，如规定项目竣工并投产达到一定次数或规模后方可获得全部补贴。这就能够从过程上加强对基地的监控和指导，一方面促使那些没有规模农业从业经验的工商资本在实践中积累经验，最终走向良性运转的道路；另一方面还可以从源头遏制相关投资主体因看重项目补贴而盲目投资农业的倾向。二是逐渐改变当前政府推动现代农业发展的着力点，将更多的精力从推进生产转向为生产提供综合配套服务，尤其是农业生产技术指导和农产品的销售渠道建设上来。三是在继续做好农超对接的同时，鼓励城市居民组建消费合作社，直接与农产品生产基地对接，实现农产品生产和消费的在地化。
第三，切实做好工商资本的合法权益保护工作。在现代农业发展过程中，农民土地的合法权益理应保障，但如何保障以工商资本为代表的土地承租方的权益是一个非常值得探讨的问题。现代农业发展的历史与现状表明，以工商资本为代表的投资者在现代农业发展过程中发挥了不可替代的重要作用，弥补了普通农户资本不足的困境。因此，在农业现代化的推进过程中，地方政府在做好服务的同时，要敢于依法依规对故意阻碍或干扰现代农业发展的无理、非法等行为予以严厉打击，对推进现代农业发展工作不力、玩忽职守的行政人员、农村基层党组织的主要干部进行严肃问责，以切实保障工商资本的合法权益。从工商资本的角度，应当认识到作为外部主体进入农村投资创业需要与当地农民建立良好治理的重要性和复杂性，这其中，尤为重要的是要充分发挥信任、互惠、有效沟通、声誉机制等关系治理方式在构建良好组织治理机制的功能。
（作者分别为宿迁学院法政学院副教授，宿迁学院法政学院讲师；本文系江苏省社科基金“大力发展苏北现代农业研究”和江苏高校“青蓝工程”资助基金（2012）的部分研究成果，项目编号：12XZB026）
【注释】
①黄宗智，龚为纲，高原：“‘项目制’的运作机制和效果是‘合理化’吗？”，《开放时代》，2014年第5期，第143~159页。
②黄宗智，彭玉生：“三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景”，《中国社会科学》，2007年第4期，第74~88页。
责编 /许国荣（实习）
