“层层加码”的助推器：层级利益
北京大学光华管理学院教授周黎安等人2014年对中央、省、市、县、镇多层级之间围绕经济增长目标的“层层加码”现象进行过系统研究。该研究认为，政府层级越低，其制定的经济增长目标越高，而这与地方官员的晋升激励有密切关系；相对年轻的官员更可能提出更高的经济增长目标，而任期与目标增长率之间存在倒U型关系。当然，这项研究揭示的可能只是“层层加码”之一种表现或众多原因中的一个方面，未能对政府组织如何制定更高的经济增长目标给予合理解释。也就是说，虽然政府层级越低，其制定的经济增长目标越高，与地方官员的晋升激励当然有密切关系，但这也同时隐含另一种风险，即假如结果与目标反差巨大，其不能晋升的风险自然也越大，所以“层层加码”除了“晋升”“年轻”“任期”“目标”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事实上，仅从经济增长目标的角度是不可能深入诠释“层层加码”这一涉及经济、政治、文化、社会等诸多领域的复杂成因的。科层制中的各个层级一旦看到各自可能获得的利益，加码就是势所必然。
层级利益，正是“层层加码”的根本原因。层级利益当然也包括各层级的集体利益、官员的个人利益。官员的个人利益同时包括其经济利益、提拔升迁或者个人荣辱等。2015年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上深刻地指出，“要高度重视全面深化改革引起的利益关系调整，通盘评估改革实施前、实施中、实施后的利益变化，统筹各方面各层次利益，分类指导，分类处理”。其实，中国的革命、建设、改革，本质上无不是各方面重大利益的调整；中国现阶段所有重大问题的解决，也无不取决于各方面利益的公平和均衡。
马克思认为，“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑”。这是物质决定意识的朴素唯物论。我们应当正视社会各方面的利益需求，包括科层制中方方面面利益的均衡。无视客观存在的利益，不过是掩耳盗铃式的自欺欺人。问题的关键在于，我们应当怎样对具体问题具体分析，明辨“层层加码”背后的利益是什么，分清哪些是物质的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是虽不合理但通过思想工作是可以舍弃的；哪些利益是长远的，哪些利益是暂时的；哪些利益是为着全局的，哪些利益是纯为个人的；哪些利益是必须实现的，哪些利益是可以兼顾的，等等。只有明辨利益，正视问题，才能将“层层加码”掌控在尽可能低的程度和尽可能合理的范围内。
“层层加码”的宿命：悖论性存在与盛极而衰
“层层加码”存在一个不容忽视的悖论：科层制隐含的分层规则是，官员所处的层级高是基于其水平较高、能力较强，而“层层加码”本身却意味着层级越低反倒是水平和能力越高。试以订阅报刊为证：从省市级到县乡村级，自上而下要求必须订阅的党报党刊，其实都包含了本级和上级所要求的项类，如县级机关必须订阅的报刊应当包括：中央级、省级、市级以至县级。如此看来，乡村一级的干部应读的报刊至少较省一级干部应读的报刊更多，其掌握的各方面情况也应更全面、深入、透彻，其能力水平似乎也应当越高。我们都知道，事实未必如此。对其原因的可能解释是基层干部应学而未学，但“层层加码”现象中类似的应然与实然相悖的情况确实不在少数，人们稍加留心便不难发现。
上文分析过“层层加码”在科层制条件下的伴生性存在，又分析过“层层加码”在现实中的悖论性存在。那么，“层层加码”能否被完全取消呢？这一问题至少要从三个维度简析。
其一，历史和现实的维度。“层层加码”古已有之，今天依然存在。历史和现实反复证明，有人类就有政治，有政治就有层级，有层级就存在“层层加码”。其二，理论和实践的维度。“层层加码”必然存在，其不合理成分可能由小变大，但又不致无限变大，到一定程度自然将转而约束其自身的不合理发展，使“层层加码”自我否定，由大转小。其三，内因与环境的维度。利益需求是“层层加码”内在的根本动因，经济政治文化诸方面的发展程度、思想舆论的宽松度和各层级的容忍度等诸多因素则构成了“层层加码”的环境条件。这三个维度，说明“层层加码”在某一事物发展过程中既不能无限发展，又不致完全消亡。而我们对待“层层加码”实事求是的态度则是：明辨是非，努力将其负效应降到最小。
怎样降到最小？《求是》杂志评论员石平在《确保党中央确立的政策不走样不变形》这篇文章中提出，“确保党中央确立的政策不走样不变形，与尊重地方特点、鼓励各地积极主动创造性地开展工作是辩证的统一”。事实上，虽然“层层加码”往往出现在政策执行的过程中，出现在对中央精神付诸行动的实践中；虽然其常常假借“执行中央政策”“贯彻中央精神”“从本地区实际出发”“细化实化”之名，行“层层加码”、任性作为之实；虽然我们在革除这种现象时操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我们针对“层层加码”这把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理体系现代化之奋斗目标，有了对此问题的初步警觉。解决基本思路应当是，在科学处理中央与地方、政绩与实绩、对上负责与对下负责等重要关系的同时，既认识到纯粹的制度和技术本身存在难以克服的局限性，又辅之以强有力的包括道德约束（如加强党性教育）在内的手段；既强调综合治理，又突出主体责任，用依法行政和科学的体制机制，将“层层加码”置于可控境地。
(作者分别为中共中央党校社会学教研室主任、教授；山西省纪委工作人员）
【参考文献】
①《地方上报全年GDP有水分 多报２万多亿令人吃惊》，《羊城晚报》，2005年3月8日。
②周黎安、刘冲、厉行、翁翕：《“层层加码”与官员激励》，《世界经济文汇》，2015年第1期。
③石平：《确保党中央确立的政策不走样不变形》，《求是》，2016年第14期。
责编/高骊 温祖俊（见习）
美编/李祥峰
