作者丨王长江（中共中央党校党建教研部主任）
我为什么要讲“关于权力约束机制”这个问题呢？因为我有一个想法，法治的核心是治权，而过去我们一说法治，就以为说的是治老百姓，但实际上法治的核心应该是治权。十八届四中全会有一个特别的亮点，就是把治权的问题作为一个突出的重点来加以阐述，其中还包括了诸多具体的“条”和“项”，这一点我是特别认同的。
为什么要治权？这个不需多说。盘点我国这两年的情况，我们可以这样说，其中最突出的，大家最认同的就是反腐败。反腐败是什么？反腐败就是治权，反腐败就是对权力的约束。从这样一个角度说，我个人对这两年权力约束的实践是非常认同的。我觉得至少有一个质的变化，那就是从过去不认为我们的权力应该受约束，走向了现在认为应该受约束，这一条非常好，而且确实取得了成效，大家也能看出来。当然你要全面地评价它。我觉得中央也是实事求是的，比如，说反腐败取得的成果是初步的，主要还是带有治标的性质，还是要一步一步地走向治本。通行的说法就是：现在正处在一个从治标走向治本的过程当中。怎么理解这个从治标走向治本？从我个人的角度去解读，我觉得特别突出的一点就是现在我们治理权力的方式还是比较单一，手段也比较单一，而且更多用的是传统方法，用的是行政的手段。一看见腐败，我们马上就想，这些家伙乱用权力，那怎么办？我不让你乱用，我把权力全收回来，结果一条一条的权力全都垂直。垂直不了怎么办？我派巡视组、纪检组下去看着你。巡视组老在那儿巡视来、巡视去。没有在那儿长期盯着怎么办？那我就加强纪委，纪委在党委的领导下工作，你怎么监督人家党委？我就垂直领导。这方面我们轻车熟路，但所有这些方方面面大家都发现一条，就是更多的是上对下的监督。那么下对上的监督呢？还有权力的横向监督呢？所有这些实事求是地说，有的刚在破题，有的甚至认识还不到位。所以，我们可以这样说，尽管我们正在从治标走向治本的这样一个过程当中，但是并不意味着治标必然走向治本，这里面就有一个理念的问题，如果理念正确了会走向正确的方向，如果理念不正确，可能治本就会胎死腹中。
我讲四个方面的问题。这四个方面的程度不同的问题不但在认识上有的是不到位的，有的还是不正确的，有的可能正确但是不准确，还有的就是认识上的误区。
要对权力进行约束必然走向民主
第一，民主问题。你要对权力进行约束，那必然要走向民主，这是没得说的。总书记在多次讲话当中也提到这一点。我们在实践当中看到的情况却不尽如人意。民主这些年来居然还被很多人怀疑，甚至有些所谓的专家提出了“中国是不是可以不搞民主都能走向现代化”这样一种论调。不搞民主怎么走向现代化？
民主就是一人一票的权力，我们现在选用干部不就是一人一票吗？但是一人一票导致了以票取人。那么这怎么理解呢？我个人想，恐怕从这个角度要还民主以本来面目。民主应该是一个制度、一个系统，它是由一系列环节环环相扣、连接而成的这么一个系统。民主是多数人的权力，多数人是权力的主人，多数人能直接用权吗？不可能。多数人必须把权力交给少数人，由少数人操作，这个权力才能运行起来，因此，民主的第一个环节就应该是授权。授完权就等于民主实现了吗？没有，授完权我要用权。既然我的权是你们的，我要用来为你们服务，我怎么知道你们需要什么样的服务？于是我就在决策的时候要千方百计吸纳你们的利益诉求，我搭建这么一个平台，让你们把自己的利益诉求统统表达出来，然后我在这个基础之上决策，这叫决策民主。决完策我要执行，我当然要建立自己的机构，当然我如果让你们这些受益人同时参与到整个执行当中来，那么这种决策会更加有效，这叫什么？这叫参与中的民主。此外，我用权力为大家服务，与此同时我又可以为自己服务，如何防止这种现象？那就要让权力在阳光下运行，这又叫民主监督。所以，民主不是一人一票，民主是由授权民主、决策民主、协商民主、参与民主、民主监督等等一系列环节环环相扣、连接而成的体系。这个体系当中有许多环节，每个环节都有自己的逻辑，都有自己的规则，而且你这个规则还不能乱用，我们现在的问题就是乱用。同时我们由于长期没有民主这种习惯，没有这种实践，因此对民主的理解是碎片化的。一说民主那就是听听大家的意见，让大家都参与进来，民意民心我们吸收了，这就叫民主。这样一种碎片化的理解，容易使我们误以为随便用哪一种方式来行使民主权利都是民主。比如，人们要授权肯定有一个选择和投票，应该在授权环节才投票，就像刚才步云长辈说的，在授权的环节，人民代表选举或决定的环节才投票。过去，我们以为一人一票就是民主，于是在真正的决策环节、执行环节也在那儿一人一票，一个副局级干部拿出来之后让大家讨论来、讨论去，民主推荐、民主测评、民主投票，最后还要民主述职等等，弄出来的最后不是说我们使得这种制度民主化了，而是使大家对民主产生了怀疑。比如，虽然我作为一个副局级，我应该服从正局级，但说老实话我是大家民主推荐、投票出来的，我凭什么要听正局级的。我们搞这样一套机制让大家对民主产生了怀疑，因为不符合民主的规律，不符合权力运行的规律，所以民主问题上有很多误区并没有完全消除。
要对权力进行约束必须分权
第二，分权问题。既然要对权力进行约束就必须分权，这是毫无疑问的。但是我们对分权这个问题也是由来已久的一种固定观念，因为我们总觉得我们的体制和别人不一样，我们绝不实行西方的“三权鼎立”的体制，我们要实行“议行合一”的模式，“议行合一”对我们的要求就是决策和执行不能分开。其实，我们国家不是没有分权，我们也分权，但我们的分权不是议行，不是将决策、执行和监督等权力分开，而是把部门、地方、单位，一个一个地分开，每个部门、每个地方、每个单位都有自己的决策权、执行权和监督权。在每一个小的环节上，决策权、执行权和监督权都是合一的。对于“科学的分权应该是什么样？”这一问题，我们今天应该好好思考。我们绝不照搬西方“三权鼎立”的模式，这就算一个边界，但是决策权、执行权要不要分开？只有按照不同的性质由各部门来执行，各部门相互之间才会产生权力约束，才会产生权力边界。什么叫约束权力？约束权力不是说这个权给你以后我让你用就用，而是说权力自己就有一种运行的规律，一直用到它碰到边界位置，这就叫约束，没有设边界那是没有用的。所以，权力约束的问题也是一个依然存在的问题。
党政关系问题在于如何适度集中权力
第三，党政关系问题。我国政治体制的核心关系是党政关系，步云教授昨天来听我讲演的时候，他就提出了一个问题，就是党政关系问题。实际上，我们整个体制的核心问题就是党政关系问题。怎么看待我国的这个党政关系？邓小平说：我们的权力过度集中。这就给大家一个印象，似乎我们的党政关系弊端就在权力过度集中。但是，如果你真的去这样思考，你会发现有一个问题是解不开的。权力过度集中是否就是说权力不需要集中呢？不是，权力不要过度集中，但是权力应该适度集中。那好，适度集中的意思就是：党政关系问题不在权力集不集中，而在于如何适度集中。适度集中在党委手里还是集中在政府手里？昨天我回答了步云教授这个问题。党政关系的核心不在权力集中还是不集中。权力运行有着自己的逻辑关系，你的权力从哪里来就向谁负责，谁就对你有监督作用；你要是这个权力没用好，你可能就会失去这个权力。所有这些逻辑关系都是按照民主政治，按照权力运行特有的规则组合在一起的。我们的问题就在于，由于我们强调党的领导，往往对权力运行的逻辑关系缺乏应有的认识和尊重。不是说党的领导不应该加强，而是说党的领导要按照权力运行的逻辑体现在方方面面，体现在各个环节的控制当中。人民代表本来应该和老百姓之间有紧密联系，由老百姓来决定你能不能当代表，但是我们却把它当作了一种恩赐。解决中国的问题关键还在党政关系，党的领导应当加强。党要按照权力运行的规律，渗透在整个权力运行的过程当中去影响权力的运行。这是我要讲的党政关系。
破除既得利益格局需要权责对等
第四，既得利益格局的问题。这个问题同样非常重要，为什么这样说呢？我刚才说了权力之间需要分权，相互之间才有制约。我刚才说的只是横向分权，实际上还有一个纵向分权问题，说起来上下之间也是有分权的。我们整个党对国家是一种责权相等的关系，比如说这个国家如果事情没有搞好，如果出现了问题，执政党肯定要负责任。所以，执政党有多大的权力，他必须负多大的责任，这一条是没有疑问的。我们这个执政党对整个国家负有责任，这是毫无疑问的。尽管整个党对国家来说是一种权责对等，但是具体到各项事务中内部权责分配上可能出现不完全对等的情况。我是你的上级，我可以自己留下更多的权力，我可以给你更多的责任。这样一种长期运行的结果是，该负责任的不一定负责任，因为他可以把责任推出去，而该有权力的不一定拥有。在这样的情况下，内部运行就出现了权责的不对等问题，可能上级领导有了更多的权力，但是却很少负责任。而下级需要负很多责任，但是却没有权力来履行这些责任。这种状况在今天越来越严重，不但使得权力运行失去了科学的配置基础，而且最重要一点，这样一来将使谁来推动改革、改革会不会失去动力等问题更加突出。从立法的角度制定政策作出决策的都是上级领导，他手里有决策权，但对权力的监督机制并不完善，这就形成了既得利益格局。所以，我们为什么说既得利益格局影响了改革发展，是改革的“瓶颈”，道理就在这里。我们今天已经走到了这一步，有权的缺乏相应的责任，担责的又缺乏相应的权力。如何破解这些难题是“我们必须关注的现实问题”。如果不去关注这些问题，我认为我们的改革就难以找到突破口，那就容易出问题。
