网约车因为互联网技术力量的支撑，获得野蛮生长的速度，不仅激活了闲置的私家车资源，而且还激活了出租车市场，对出租汽车的政府治理体制构成了挑战，让出租车牌照的市场价格一下子下跌了一半以上，但这一过程依然是非常艰难的。世界各地的政府部门都出台了种种办法来管制网约车。中国的情况好一些，但以管为本的做法依然是常态，很多地方政府管理部门按照打击“黑车”的模式来打击网约车。但本届中央政府的重要政策理念是支持“互联网＋”，网约车作为“互联网＋”的一部分，显然也在支持之列。于是中国各级政府的治理之道也开始随之发生改变，从而促成了中国网约车的合法化。
围剿网约车这一新鲜事物，是高度管制的单中心政府治理结构的排异反应；支持网约车这一新鲜事物，是市场结构中政府治理的友好反应。这两个反应，看起来是网约车合不合法的问题，以及政府要不要选择严格执法的问题，而实质是政府治理之道是否变革了的问题。如果政府治理之道实现了变革，这一问题在治理层次就得到了解决，否则互联网技术再发达，快车、专车等网约车词汇无论如何有智慧，都是“黑车”的代名词，依然无法让私家车真正参与租车市场。
网约车合法化，体现了政府公共决策过程中治理结构的变化
但为什么网约车在全世界依然到处被围剿，依然在灰色地带“野蛮生长”，而中国往往被发达国家看作是“非市场经济”的国家，反而能够抢先合法化呢？这不仅意味着中国政府的治理已经开始适应市场经济的需要，更重要的是，网约车合法化的决策过程也体现了中国政府公共政策过程之治理结构的变化。
这一治理结构变化的特点是，国家的公共决策先以地方实践经验作为基础。2015年10月8日，上海市交通委给“滴滴快的”颁发了中国第一张专车平台资质许可——网络约租车平台经营资格许可，网约车合法化在上海率先破冰。两天后，即10月10日，国家交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，进行为期一个月的公开征求意见。
在一个月的时间里，国家交通运输部通过网站留言、电子邮件、信函、电话等各种渠道搜集到各种意见6000多件。一个月内共有100多场座谈会、听证会、论证会举行。国家交通运输部也召开了一个“深化出租汽车行业改革有关文件征求意见稿座谈会”，邀请持正反两派意见的专家出席。整个过程不仅在程序上体现了公共政策制定的开放，而且从结果来看，也的确吸收了各方面的意见和建议。因为从征求意见稿来看，虽然也支持网约车合法化，但对网约车的管理，更多地体现了以管为本的特点，比如规定私家车不得接入网约车，而最后通过的办法则规定，获得网约车营运证就可以合法接入网约租车服务。
再如，征求意见稿的规定在政府管理上延续了行政条块分割的管理特点，线上服务虽然是没有地域限制的，但网约线上服务的政府管理和网约车运营有严格的属地限制，这样全国网约车市场就因为管理上的条块分割而被严格地割裂开来，而且网约服务平台必须一个一个地在全国各地注册，导致公司管理和运营成本大幅度上升。而暂行办法规定，网约车平台不要求自有车辆，不搞属地限制，线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定、全国有效，这显然是认可了全国市场的统一性，而且也确保了政府管理的一体性，而不再延续过去计划经济时期形成的条块分割、高度碎片化的政府治理模式。
正是公共政策制定过程的开放性，以及国家交通运输部在决策过程中广泛听取意见，使得2016年7月28日发布的管理办法终于让网约车合法化了，尽管目前出台的办法还是暂行办法，其中还有很多需要改善的地方。管理办法的出台，不仅在国内解决了近些年来出租车领域“互联网＋市场化”改革所面领的多方面实际问题，而且也使得中国的出租车改革在国际上处于领先位置。当然更重要的是，中国政府的治理之道也因此在出租车领域有了重大进展。
（作者为中国人民大学公共政策研究院执行院长、教授)
【参考文献】
①《网约车合法化，中国何以成全球首例？》，凤凰网，2016年7月29日。
责编/杨鹏峰 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
