统与分的纠结
在网约车政策制定的过程中，还面临着统与分的纠结。就是说，这一政策如何处理政策和管理的统一性与不同城市和地方的多样性之间的关系？政策应更多体现在中央层面的规定，还是放权地方，让地方根据自身情况和需要进行地方性的试验？
自2015年以来，法律和经济学界的诸多专家都提议，应当由地方先行出台改革方案，对网约车管理进行地方化的试验。经济学家周其仁教授一直强调，网约车问题属于城市管理方面的问题，是一个地方性事务，应当由城市来进行管理。这种观点在学界具有相当的普遍性。网约车新规似乎在一定程度上考虑了这种意见，在多处规范中体现了放权于地方的思路，并且网约车新规第40条明确规定，地方可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。
基于此，一些学者已经指出，已有的网约车新规，需要依赖地方性的具体规定而得以有效的落地。落地，就要接地气，就要根据不同地方的情况而进行差别化的、在地化的管理。毫无疑问，考虑到中国2800多个县、区巨大的地域差异性，任何一项政策的落地，都必须给地方留出必要的空间，从而吸纳、消化地方性需求。网约车新规在这方面的规定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下来的政策实施阶段地方在政策学习和实践基础上进行相应的政策微调。
但是，相关的担忧也是有道理的。放权于地方的效果，取决于地方政府在整个行政系统中的地位、角色、目标追求，以及地方政府的规制能力和规制资源、技术的限制等因素。举例来说，由于地方政府更多考虑本地和短期的利益和政绩，地方权力的行使有可能与中央设定的方向貌合神离。网约车新规规定城市人民政府认为有必要“对网约车实行政府指导价”时，可以限制市场调节的作用。这一规定赋予城市政府非常宽泛的政策裁量权，但这种权力是否会被滥用，是否会被用于政府干预市场的“尚方宝剑”？这些担忧反映了长期以来对地方性政府管理能力和视野的不信任，但却不无道理。就算撇开地方政府管理路径依赖的问题不说，一个更重要的担忧是，地方政府的监管部门是否具有足够的能力和技术手段以实现“互联网+”时代有效的监管和执法？
不难看出，面对新的情况，统还是分，这依然是个问题。这一问题在基于淘宝等平台的管理中，其实早已出现，但远没有得到解决。比如，淘宝的注册地在杭州，但基于平台的交易主体遍布全世界，所以，就算由地方来管理，应当由哪个地方的政府部门来管理？如何进行远程管理？由于在实际的监管能力和信息采集处理方面，地方监管部门并不具有“在场优势”。相反由于缺乏相应的资源和手段，地方往往处于劣势，所以实践中也存在另一种吁求，那就是应当由中央的监管部门对基于平台的交易进行统一的监管和管理。在实践中，已经有了一些尝试。如质检总局在杭州设立了机构对网购商品质量进行监督和执法协调；正在制定中的《电子商务法》也在考虑是否需要将统一监管模式作为一个重要的政策选项。
因此，虽然在宪政和整体的公共治理语境中，放权于地方是一个非常重要的趋势和改革方向，但对互联网经济的管理而言，管理地方化以及由此带来的管理碎片化，其实人为割裂了互联网的空间开放和统一性，背离了互联网经济的跨地域性这一重要特征。管理地方化不利于共享经济的发展，也超出现阶段地方管理的权能。例如，新规规定网约车车辆要获得县级出租车管理部门的运输许可，那么，获得A市许可后，可否在B市营业？同理，网约车司机获得驾驶许可后，可否异地驾驶网约车？既然现在已放权县级政府的部门来颁发许可，那么按照谁许可，谁监管的原则，恐怕获得许可的车辆和司机就只能在本地营业，否则许可部门实际上将很难进行跨管辖区域的监管和执法。地方化的管理以地域管辖权为基础，而这与互联网的空间开放性是无法匹配的。
超越监管统与分的纠结，需要充分认识到互联网平台经济的特点而设计新的监管模式。将过去那种纵向的统与分的两分法思维，转化为横向的政府——平台结合思维，这实际上是一种横向的合作监管模式。这就是监管部门与网络平台合作，对新业态领域的问题进行合作治理。网约车新规体现了“政府管平台，平台管车辆和驾驶员”的思路，但在具体规定层面，仍存在比较大的不足，表现为多级政府都要管平台，而平台管车辆和驾驶员的权与责并不清楚。在未来政策调整中，应当将设立统一监管机构作为唯一的一个政策选项，由统一的监管机构依托互联网平台公司对车辆和人员进行管理。
网约车新规所反映出来的种种改革纠结，表明这一改革将会是一个多阶段的重复博弈。新规不是改革的结束，而是一个新的开始。11月1日，网约车新规将开始实施，我们将会发现，实践展开的过程将提出更多的问题，这个过程是一个重要的“政策学习”（policy learning）过程。在学习中进一步感知纠结，化解纠结，不断调整，但一路向前，这是我们对网约车改革的期待，也是对“互联网+”时代所有公共政策制定过程的期待。
（作者为北京大学法学院教授、博导)
【参考文献】
①周其仁：《网约车本就合法，但亦需管理规范》，新华网， 2016年8月15日。
责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）
美编/王梦雅（见习） 于珊
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