作者:上海社科院部门经济研究所所长、研究员孙福庆
产业政策是长期以来受到高度关注的重要问题。发达国家和后发国家的工业化发展实践，引发对产业政策成败的理论探讨和实践反思。金融危机后，发达国家的战略调整和中国经济“新常态”的实践创新，导致对产业政策定位和作用的新一轮探索。
产业政策在工业化进程中扮演了重要角色
产业政策，顾名思义就是与产业相关的政策，它是国家或地方政府为实现特定产业发展目标而制定的政策集合。从政策目标看，既包括主动扶持战略产业和新兴产业的选择性产业政策，也包括政府提供人力资源培训和创新资源共享等方面支持的功能性产业政策，以培育和完善公平竞争市场环境为目标的竞争政策也是重要的产业政策目标；从政策内容看，产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业科技政策等构成相互协同的产业政策体系。产业政策具有鲜明的阶段性和动态性特征，以较好匹配不同行业不同发展阶段的发展需求。从18世纪英国的《棉布法案》，到20世纪中期后发国家的进口替代，再到“东亚奇迹”和20世纪80年美国关于产业政策的争论，产业政策在工业化进程中扮演了重要角色。
改革开放以来，我国发挥劳动力成本优势，实施对外开放政策，大力吸引外资，积极发展进口替代产业，构筑起“世界工厂”的基础，一举成为“制造业大国”。在此过程中，产业政策的作用极为突出。在较短时间内，我们将有限的资源、资金、人才集中到基础较好、市场前景广阔的重点产业领域，实现资源优化配置和规模效应，培育了一批支柱产业，有效带动了中国的工业化进程。当前，后危机时期的世界经济格局面临深层次调整，2012年，OECD报告呼吁“超越产业政策”，欧美发达国家也纷纷出台制造业发展战略，以产业政策重振经济增长，如美国的“先进制造业伙伴计划”，德国的工业4.0战略和日本的“产业重生战略”。同时，中国经济进入新常态，经济结构面临深层次调整，《中国制造2025》、“互联网+”等新的国家战略应运而生，各地政府也陆续出台地方版抓紧落实，产业政策又将经历一次大规模变革。在新的经济条件下，我国的产业政策是该延续以往政府主导的传统，还是开拓思路有所创新，找准政府与市场的结合点，并逐步让位于市场，更好地发挥市场作用，值得深思。
没有永试不爽的产业政策
以日本、韩国和中国台湾为代表的东亚国家和地区在政府主导下实现了持续三十年的增长，成为当时为人津津乐道的“东亚奇迹”。日本通产省出台产业育成政策，1950年代以保护幼稚工业和推进工业化为产业政策目标。1970年代以产业结构调整为目标，通过选择优先发展的产业，提供税收优惠和融资便利、限制竞争等手段，主导资源从效率低下的部门转向高效益的生产部门，同时诱导更多的投资活动，最终实现主导产业的快速发展。1950年代至1980年代，日本经济保持了高速增长，凭借优良的品质和有竞争力的价格，日本制造的汽车、家电等工业品成功打入欧美市场，取得越来越大的市场份额，一时间令推行“自由放任”产业政策的美国自叹弗如。
然而，成也萧何败也萧何。进入1990年代，过去曾经成功的产业政策失灵令日本经济陷入了长期低迷。其根本原因在于，经济、技术和市场的复杂及急剧变化，使得政府难以掌握完全而可靠的信息来制定和实施以选择和扶持优先发展产业为核心内容的产业政策。日本政府支持企业花费数百亿美元投资高清电视模拟技术，结果在即将市场化之际被欧美的数字技术取代，就是典型例子。于是，曾经备受推崇的日本产业政策遭到质疑。在《产业政策论的误解》一书中，竹内高宏对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行详细比较后发现，日本成功的产业大多没有获得产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限制竞争较多的部门。
进入1990-2000年代，日本产业政策的基本思路开始发生转变，从扶持特定的产业或企业向促进结构改革的制度设计上倾斜，逐步转向健全经济法制和放松管制等制度环境的改善。这一时期，日本产业政策的主要内容演变为在电力、通信以及金融等服务业领域实施改革，规范和减少政府部门的干预，促进竞争；同时鼓励外资进入参与竞争、促进技术创新和创业，以期刺激经济增长。
日本产业政策的变迁提醒我们，以赶超和弥补市场失灵为初衷的政府主导型或干预性产业政策制定，往往面临较高的市场风险，即便历史上成功的经验也无法保证未来产业政策不会出错，政府的作用是有为且有限的。
探索新的产业政策目标方向
21世纪以来，中国产业政策制定主要围绕两方面内容展开，一是促进产业结构调整与产业升级，另一个是防止盲目投资与抑制部分行业的产能过剩和重复建设。在政策措施上，既强调加强国家产业政策的引导，同时强调发挥市场在资源配置中的基础性作用。而现实是，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化，深化市场体制改革促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。这也直接影响到中国干预型产业政策的实施效果，许多行业高速发展实际依仗突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的“逆政策”发展；直接干预市场与限制竞争的产业政策使得钢铁、汽车、石化、船舶等重要行业优胜劣汰机制难以发挥作用，并严重阻碍这些行业效率的进一步提高。
产业政策的制定需要重新认识政府与市场的关系。政府与市场并非根本对立或者完全替代，事实上二者之间是一种复杂而互动频繁的互补关系。产业政策是政府与市场共同发挥作用，促进资源优化配置的手段，产业政策的有效性往往取决于在完善制度的基础上弥补市场失灵，进而最大程度保障市场机制作用的发挥，同时尽量避免政府失灵所引起的市场扭曲。
我们应加强顶层设计和产业政策创新，提高产业政策的有效性，为建设现代产业体系提供全方位保障。
《社会科学报》总第1526期4版
