【摘要】 西方公共治理前沿理论是西方学者在治理时代基于公共管理实践总结出的一套理论，是适应全球化、后工业化和治理时代的一种新颖的社会治理方案。这套理论在西方公共管理学界掀起了一股治理之风，它所指导的政府改革也在西方国家如火如荼地进行。对于我国公共管理学界与实践来说，西方公共治理前沿理论的本土化是有必要的，因为我国的学术研究、学科发展、所处的时代背景和正在进行的社会转型为其提供了条件。西方公共治理前沿理论的本土化也是可行的，是因为西方公共治理五大前沿理论的应用范围与我国公共管理实践相契合。因此，在中国语境下，对西方公共治理前沿理论的本土化策略探索，我们需要从理论的中国化和理论的应用化两个方面入手，既打造属于中国特色的治理理论，也借鉴西方公共治理前沿理论用以指导我国公共管理改革。
【关键词】 公共治理 前沿理论 本土化
【中图分类号】C93 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.17.008
1887年，现代行政学鼻祖伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表了行政学的开山之作《行政学之研究》，他将欧洲大陆发展起来的行政学与美国本土特色相结合，借鉴法国和德国行政学的长处，将欧洲大陆的行政学本土化，使之具有美国的观念、语言和思想。他反思了当时的美国行政学研究中的不足：“行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学，很少使用英国或美国式的语言规则……如果要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上加以美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”后来，经过学者们的不断努力，这门产生于欧洲而被美国本土化的新型学科在20世纪初期得以创建。在这门学科创建之时，也正是西方国家工业革命完成之时，西方国家实现了农业社会向工业社会的成功转型。也正是在这场工业化的进程中，先觉的威尔逊借鉴欧洲大陆的行政学，促进行政学的本土化，得以使得美国行政学领先于世界。目前谈到西方行政学，也即美国行政学。20世纪后期，世界掀起了全球化、后工业化的运动，中国应把握住这次社会转型的机会，借鉴西方国家在工业社会中构建的公共行政理论，使之本土化，具有中国的观念、语言和思想。这也是我国行政学学者们应肩负的使命，夏书章于1982年早就指出：“要搞好现代化建设事业，就需要社会主义的行政学和行政法学。”①张成福在分析中国行政学发展趋势的文章中指出：“本土化是中国公共行政未来发展的方向和最大的挑战。”②中国应当把握住后工业化带来的机遇，本土化西方公共行政学前沿理论，使之既具有中国特色，又具有后工业社会的背景，而西方公共治理前沿理论则是本土化的首要任务。本文所说的本土化既指理论的中国化，也指理论的应用化。理论的中国化与应用化是以我国实际为出发点，本土化西方公共治理前沿理论，因为“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势”。③
西方公共治理前沿理论本土化的必要性分析
“行政学研究只有面向本土经验，了解和解释我国的公共行政实践，才可能找到合适的分析中国公共行政实践的工具。”④如果说行政学的本土化是为了借鉴先进理论指导我国政府改革并解决我国实际问题，那么作为其中的一部分，西方公共治理前沿理论的本土化也是很有必要的，是我国行政学科构建、社会转型和我国改革实践的迫切要求。
学术背景：“他山之石”与中西差异。“他山之石”是指西方公共行政理论较我国发展历史悠久、理论体系健全；中西差异表现在西方行政学理论的他域与本域的区别与局限。丁煌指出：“综观西方公共行政管理学一百多年来的发展历程，不仅涌现出了一大批公共行政管理学的经典著作，而且也形成了一系列对于西方公共行政管理学科体系的完善和公共行政管理实践的改进均具有重要价值的公共行政管理理论。”⑤西方公共管理学科发展历史悠久，体系健全，理论积淀深厚。而我国公共管理学科起步较晚，实际上是一个“舶来品”，去指导我国公共管理改革还很“吃力”。在这种国外强、本国弱的情况下，最直接的方式就是借鉴西方先进的公共管理理论，指导我国的改革实践。但是这种借鉴并非直接“拿来”，中西方国情与理论具有一定差异性，外域理论并非完全适用本土。其一，西方公共行政理论有着自身局限性。罗伯特·达尔讲到：“人们也许可以想象有美国公共行政科学、英国公共行政科学和法国公共行政科学，但是否会有一门基于一组普遍原理基础之上、不依赖各国特色背景的‘公共行政科学’呢？”⑥也就是说，西方公共行政理论并不具有普适性。其二，我国国情的特殊性，国外行政学理论并不完全使用于我国，不可照搬。“行政学众多书籍中，多是西方的行政理论，国内理论界处于‘失语’状态；而我国国情的特殊性，则使西方行政学理论在我国的运用出现了背景倒置的问题。由此，行政学本土化或中国化问题开始进入学者的视野。”⑦总之，中国公共治理理论需要完善，需要借鉴西方公共治理前沿理论，这种借鉴不是引用，因为中西国情不同，理论有差异，这就要求我国公共管理学者们关注西方公共治理前沿理论的本土化研究。
学科背景：我国公共行政学科的反思与发展。公共行政正在消失吗?我们需要反思中国的公共行政学。黄达强等学者在早期的行政学教材中强调：“必须根据我国的国情，从实际出发，借鉴别人的经验，探索中国特色行政管理理论和方法，以期实现中国行政管理科学化。”⑧2016年3月18至22日，美国PublicAdministration Review杂志主编詹姆斯·佩里（James Perry）在西雅图举行的美国公共行政学会ASPA（The American Society for Public Administration）第77届年会上演讲了一个报告，并提出了一个重要且备受关注的问题：“公共行政正在消失吗？”这篇报告发表在PAR2016年第二期中，这个问题是当前中西方公共行政或公共管理学科与领域需要认真反思的，并需要展开讨论。他敏锐地指出公共行政正在消失的三个关键原因：“一是因政策执行的失败而消失；二是为高等教育所抛弃而消失；三是因理念、理论的不足而消失。”⑨结合我国公共行政学科研究现状，笔者认为我国政策执行呈现渐趋成熟之势，还不会造成公共行政的消失；高等教育已经成熟，高校的行政管理专业的本科、硕士（学术与MPA）、博士教育体系健全，且开设的公共管理学科相关专业的高校较多，行政管理专业也是全国的热门专业，不能构成公共行政消失的原因；行政理论的不足是我国公共行政学科的现状，这种在理论或知识上的缺乏将影响我国公共行政学科的发展。学科的发展需要理论补充，需要借鉴前沿理论，西方公共治理前沿理论的本土化研究是促进公共行政学科发展的内在要求。詹姆斯·佩里之问需要引起我们的重视，我们要认为我国的公共行政学几十年来的发展情况。马骏认为我国公共行政学存在“研究重心非中国化；规范理论的贫困；缺乏指导实践的能力”⑩等问题，他还指出：“如果国家决定依赖中国的公共行政学家来获得政策咨询，我们能不能做出自己的贡献？如果我们的研究仍然不能运用现代社会科学的研究方法构建出本土化的中国公共行政理论，我们又如何能对中国的改革做出贡献呢？”⑪由此而言，本土化西方公共治理前沿理论是反思我国公共行政学发展现状的重要组成部分，是促进我国公共行政学为中国改革作出更大贡献的迫切要求。
社会转型：全球化与后工业化。20世纪后期，人类社会进入到了全球化、后工业化的运动进程。“生产力越发展，各民族的原始封闭状态，由于日益完善的生产方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越彻底，历史也就越是成为世界历史。”⑫在生产力发展的动力下，掀起了全球化浪潮。全球化是人类由工业社会转向后工业社会，即后工业化发生的一场运动，席卷全球；后工业化通过全球化开辟道路。在实践方面这场运动正在发生着，在理论建构方面，“对人类的一个封闭的、片段的和简化的理论的丧钟敲响了，而一个开放的、多方面的和复杂的理论时代开始了”⑬。在这场社会转型运动中，我们的时代呈现出了高度复杂性、高度不确定性的特征。这种高度复杂性既不像农业社会那样简单化、本域化，不具有流动性，也不像工业社会的秩序性、可预测性和稳定性，因为“市场的要素是秩序、可预测性、稳定性和可靠性”⑭，它的高度复杂性体现在社会的脱域化，人口的流动性增强，社会主体的多元化，社会结构的网络化，社会问题的复杂化。高度不确定性反映在这个时代危机事件的频发，高风险。“进入21世纪后，人类突然发现自己陷入到危机事件频发的泥淖之中了，时时处处受到危机事件的困扰。其实，大致从20世纪70年代开始，人类就进入了一个高度风险的社会。”⑮除此之外，信息技术的发展带来了社会主体行为模式的变革，“各种机构将不再是在一个固定地点工作的人员的分散的集合体，而是联系从事大量经济和社会交往的人的不稳定的通信网络”⑯。传统的控制—命令式、垂直管制型的治理方式已经不能再适应这个时代，需要一种新型的治理理论或模式，应对社会转型带来的困境或挑战。这种新型的理论必须适应多元主体、网络结构、合作行动、工具多样的特征，而20世纪后期兴起的公共治理理论具有以上的特征，是一种前沿性的理论。我国在应对全球化、后工业化进程带来的挑战需要将西方公共治理前沿理论本土化，构建中国特色的治理理论。
时代背景：“四个全面”与治理时代。中国是一个特殊的国家，自从改革开放后，中国开始了工业化进程，中国综合实力发展迅速，社会形态不断升级。全球化的浪潮席卷到中国时，也促进了中国的后工业化进程。它的特殊性在于工业化与后工业化同步进行，后工业化与全球化同时进行。在这种社会大环境下，我国提出了“四个全面”，特别是全面深化改革，这种改革也面临着种种考验与各样挑战，我国需要一种新型的公共管理方式来回应，促进后工业化。在“十三五”新时期，我国经济上保持新常态，发展处于中高速，结构不断优化升级；政治方面，法治国家、法治政府、法治社会共同推进，法治化、民主化、制度化成为政治新常态；社会组织发展迅速、公民参与度提高，社会主体呈现多元化。在这种新的时代背景下，我们必须创新治理模式。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。⑰这宣示了治理时代的到来。
总之，西方公共行政学理论特别是公共治理前沿理论的本土化是中西方公共行政理论差异，特别是西方公共治理理论具有前沿性和可借鉴性的学术背景诱发的；是中西方公共行政学反思，特别是我国公共行政学自身反思的学科发展背景促使的；是人类社会转型，特别是从工业社会向后工业社会转型，全球化、后工业化运动的背景催生的；是我国“四个全面”，特别是进入到治理时代背景下完善治理体系、提升治理能力的迫切要求。
西方公共治理前沿理论本土化的可行性分析
理论来源于实践，是对实践的反思与总结。西方公共治理五大前沿理论本土化，需要分析其适用领域并结合我国改革实际。一是要考察这些领域应用在哪些案例中，通过分析理论应用于实践的案例得到启示，即这些理论的适用范围；二是要结合我国现代化进程中政府改革或公共管理的实践，将这些理论与我国实际的改革战略或策略结合起来，考察二者是相克还是相生。
西方公共治理前沿理论的适用范围分析。我们如果研究理论的本土化问题，就需要首先考察从西方产生的理论在实践中的应用，即考察适用范围的问题。笔者在此选取了西方国家应用五大前沿理论的案例（表1），通过案例分析，笔者考察西方公共治理前沿理论应用策略及对我国的启示。关于新公共服务理论适用范围，笔者选取了美国“9·11”和“公民第一”运动，两个案例突出特点是强调公务员的公共服务精神和公民需求第一位的问题，表明在美国产生的新公共服务理论适用于处理政府与公民的关系问题。在政府职能转变与革新、公务员精神打造、民主治理、政府治理理念、公民权利等方面，新公共服务理论具有一定的借鉴意义，可用于指导我国的服务型政府建设、公共服务改革，为我国的治理输送了“服务”的理念。关于网络（化）治理理论的适用范围，笔者从网络（化）治理理论的代表作《网络化治理：公共部门的新形态》一书中选取了美国金门国家休闲娱乐区和曼哈顿项目两个案例。两个案例表明，在大型项目建设过程中，需要社会多元主体进行合作治理，形成政策网络或治理网络，主体间构成合作伙伴关系。网络（化）治理理论适用于处理复杂问题、大型项目、多元主体参与背景下的治理问题，可用于指导我国处理政府与市场、社会的关系，推进合作治理，打造新型的政府未来治理模式——合作型政府，为我国治理结构输送了“网络”理念。关于整体性治理理论的适用范围，笔者选取了英国现代化政府战略和澳大利亚联合政府战略。英国打造整体政府，是针对撒切尔夫人时代竞争性政府、分权化政府、“碎片化”政府所导致的问题而进行的一种改革。在政府机构协调、职能整合、提供服务整体性等方面具有一定的前沿性。澳大利亚政府横纵向的改革对我国“条块分割‘问题、地方政府协同问题、府际关系问题都具有借鉴意义，为我国的协同战略输送了“整体性”理念。关于数字治理理论的适用范围，笔者引用了英国数字政府和美国电子政府战略，信息技术战略、云战略、政府数字化、信息平台等措施对于我国“互联网+”和数字政府的打造有一定借鉴意义，为我国政府现代化建设输送了“大数据”或“数字”理念。关于公共价值管理理论的适用范围，笔者从公共价值管理理论代表作马克·穆尔（Mark Moore）的《Creating Public Value: Strategic Management inGovernment》一书中选取了图书管理员应对图书馆新情况的问题，该案例系统地介绍了公共价值管理过程，公共管理者面对复杂的、动态的环境及新情况的出现，要具有战略者的思维，追求公共价值的创造，利用一切可利用的资源寻求公共价值。该案例表明公共价值管理理论适用于公共价值的寻求和公共部门战略管理等领域，为我国的改革输送了“公共价值”或“战略管理”等理念。
在此基础上，笔者认为，西方公共治理前沿理论的本土化不能停留在译介方面，需要结合我国全面深化改革实践并进行理论建构与实践应用，即理论的中国特色和理论指导实践。如新公共服务理论与服务型政府建设的结合，网络（化）治理理论与合作治理理论的结合，整体性治理理论与政府协同战略的结合，数字治理理论与智慧城市建设的结合，公共价值管理理论与公共部门战略管理改革的结合。总之，笔者认为，西方公共治理五大前沿理论能够适应我国目前正在进行的公共管理改革，并具有一定的前沿性，值得我国借鉴。
我国公共管理实践为西方公共治理前沿理论本土化提供了条件。美国学者莫·托达罗（Todaro）说：“公共行政是发展中国家最稀缺的资源”。【24】改革开放以来，特别是加入到WTO，我国政府管理能力面临着巨大的挑战，而且发展中国家向发达国家迈进的过程中，政府治理能力的提升是重要的影响因素。同时，西方公共治理前沿理论本土化是否有意义，本土化是否可行，取决于我国当前的公共管理实践是否需要先进的理论指导，具体为以下五个方面。
第一，服务型政府建设与公共服务改革。2004年2月21日，温家宝同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”，并在2005年3月5日的《政府工作报告》中明确提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。服务型政府的理论研究与实际建设已经有十余年之久，并也将是我国创新政府治理模式的一种路径选择。我国服务型政府的理念与美国的新公共服务理论有着异曲同工之妙，在我国大力建设服务型政府过程中也需要比较借鉴新公共服务理论先进之处。在服务型政府建设背景下，我国政府公共服务改革也是如火如荼地进行，其中突出的改革措施就是公共服务市场化、合同外包以及PPP模式。我国近年来大力进行的公共服务改革所借鉴的经验则是西方新公共管理时代的市场化、民营化经验，根据我国学者对新公共管理时代政府管理策略的研究，民营化措施很容易导致对价值理性的忽视，所以针对我国正在进行的公共服务改革，必须借鉴批判新公共管理忽视价值理性而建构的新公共服务理论。张康之指出，“中国的行政学不能简单停留在对西方行政学的学习和借鉴上，需要根据中国的‘服务行政’模型进行理论建构与学科建设”。【25】总之，服务型政府的建设与公共服务改革为新公共服务理论本土化提供了广阔的天地。
第二，社会结构网络化与合作治理。2012年我国公共管理学界元老夏书章发表了一篇名为《加强合作治理研究是时候了》的文章，并指出：“我所看好的公共管理未来十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能开创中国特色社会主义合作治理的新格局，从而走向伟大民族复兴的无比辉煌。”【26】他在这里明确指出合作治理既是我国公共管理未来的新格局，也是促进国家富强、民族复兴的有效治理模式。张康之也认为合作治理是社会治理变革的归宿，“从现实来看，后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式”。【27】在实践层面上，全球化、后工业化呼吁一种新型的治理模式，我国现代化建设也需要创新治理模式，改变传统的统治与管制，面对社会复杂化、主体多元化、结构网络化、利益关系紧密化现状，需要采取合作的方式整合社会资源，达到善治。在学术研究层面上，我国公共管理的未来研究热点与重点领域应当是治理理论的建构与模式的探索，构建合作治理理论与模式是大势所趋。在学术研究与实践两个层面推动合作治理的进程，一是需要借鉴西方公共治理先进经验，加强西方公共治理前沿理论的研究；二是探索适合合作治理的网络化结构，这需要网络（化）治理理论作为支撑。由此可见，作为我国社会治理变革归宿的合作治理为西方公共治理前沿理论本土化提供了可行性的条件，特别是提供了相应的治理土壤。
第三，区域协同发展战略与“大部制”改革。区域协同发展战略是我国国家治理在跨区域、地方政府间合作或协同的一种体现，国家“十三五”规划纲要明确指出：“深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距。”【28】笔者在这里以“京津冀协同发展”为例，京津冀的协同发展涉及到理念层面需要协同、整合的思维，空间层面需要交通一体化，服务层面需要基础设施协同，生态层面需要环境治理的合作。其中，地方政府的协作是协同战略实施的关键环节，府际关系、职能整合、机构协调、目标统一、行动整体，这就需要一定的理论指导。整体性治理理论所强调的协调、整合、整体主义等思想都能在此得到体现。通过上文分析，起源于英国的整体性治理理论适用于政府部门间的关系协调、机构整合、行动统一，对于我国区域协同发展战略具有巨大的促进作用。另外，政府为适应经济环境的变化，需要高效的运作，就需要对政府机构进行改革。“大部制”改革是我国政府机构改革的一个缩影，将政府内部机构进行合并，整合进一个跨域职能结构的大部门体制中，克服服务的“碎片化”，提高效率。我国目前正在进行的政府机构改革也为整体性治理理论本土化提供了相适应的土壤。
第四，“互联网+”与智慧城市建设。国家“十三五”规划纲要提出：“实施‘互联网+’行动计划，促进互联网深度广泛应用，带动生产模式和组织方式变革，形成网络化、智能化、服务化、协同化的产业发展新形态。”“互联网+”、大数据战略是国家治理在网络空间和治理技术领域的体现，利用网络数据进行社会治理，是我国顺应信息时代来临这一社会背景作出的社会治理方式的创新。就公共管理方面，“互联网+”主要体现在电子政府或数字政府建设方面，英国政府在十年之前已经有所尝试，并在整体性治理理论基础上形成了数字治理理论，这为我国数字政府或电子政府的建设提供了丰富的经验。另外，国家“十三五”规划纲要也明确提出推进新型城镇化建设，而在信息化的基础上打造智慧城市是推进新型城镇化的一个重要推力。智慧城市的建设是在城市规划、城市基础设施、建设与居住、市政管理、城市安全与保障等方面运用互联网思维和大数据技术。起源于英国的数字治理理论在利用互联网和大数据进行社会或城市治理方面有着丰富的经验，数字治理理论对于指导我国智慧城市建设有着重要的意义。
第五，创造公共价值与公共部门战略管理。国家“十三五”规划提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中，“绿色”是强调生态环境的保护与治理，“共享”强调的是发展成果由人民共享，政府由唯GDP论逐步转向经济、公平和生态兼顾。对于当下的中国而言，民主、法治、正义、公平、合法性、公民参与、效率、经济、效益等等价值因素都无法成为唯一的价值标准，社会的多元化，也意味着价值评判或追求的标准的多元化，以上某个单一的因素已经无法概括整个社会。所以，我们需要一个价值来综合它们，那就是公共价值。以上价值因素只是不同价值类型的价值集的元素，而公共价值能够概括它们。其次，我国政府逐步具有“顶层设计”思维，在“摸着石头过河”的基础上，发挥“顶层设计”思维的作用，进行宏观调控，战略管理。公共管理者具备战略管理思维是应对高度复杂化、高度不确定社会的必然要求，公共部门战略管理“将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理；它着重考察组织的内外环境，确定组织的目标和使命；它面向未来，给组织以正确的定位，以处理日益增长的不确定性”。【29】如果说合作是面对未来高度复杂性和不确定性社会应采取的方式，那么战略管理应当是公共管理者应具备的思维。战略管理者追求的不是某一个目标，而是公众的期望，是公共价值，他的使命是创造公共价值。20世纪90年代产生的公共价值管理理论对于我国来说具有一定的借鉴意义，本土化公共价值管理理论能为我国打造面向未来挑战的公共管理和公共部门提供理论支撑。
综上所述，西方公共治理前沿理论的本土化对我国公共管理学术研究与实践应用来说，既适用又可行。但是，在审视西方公共治理前沿理论过程中，还应看到不适应性。西方的政体结构、政治制度、政治文化与我国不同，西方公共治理前沿理论产生于西方的现实社会背景下，在对西方公共治理前沿理论进行本土化研究时，我们要取其精华，结合我国国情，将西方公共治理理论的优秀元素与我国治理相结合，打造中国化的治理理论；用西方公共治理前沿理论指导我国公共管理实践，实现理论的应用化。
