顶层利益还是部门利益：地方行政改革的价值约束
D县改革，幅度大且涉及面广，以D县在整个政府体系中的县级地位而言，其堪称一场“超标准、超常规改革”。而这一改革之所以能够启动，与当时省级主要领导的重视和参与直接相关。根据媒体公开报道，当时省主要领导在2008年就开始聘请专家研拟方案，并签署保密协议。在其批示方案之前，D县干部甚至并不清楚相关内容，他们得知自己成为改革对象，仅比媒体早了6个小时。而省构编制委员会办公室有一份文件级写道：“这次D县改革，书记亲自点名、亲自挂帅、亲自策划、亲自指导，自始至终全力支持、关注和推动。”为了配合这一改革，省委、省政府在2011年2月下发“关于进一步完善和深化D县行政体制改革的意见”，赋予D县众多地级市的权限，包括行政审批权，以及任命新增设的处级干部。
考虑到中国省级主要领导的空降性以及通常兼任中央委员的特征，D县改革的“上位推动”特征是非常明显的；或者说，D县改革虽然发生在D县，但是其所代表的是国家在市场和社会的双重压力下获得“适应性”和“合法性”的努力。在中国改革启动之后，在所谓“碎片化威权主义”(fragmented authoritarianism)(李侃如，2010)国家体系内部，其实存在着两种不同的决策导向：一个是国家利益，一个是“部门利益”(bureaucratic interests)。在同一个决策中，这两种利益同时存在，并可能相互冲突。而在D县改革中，显然也有这两种利益纠葛。
作为省委主要领导推动的工程，D县改革最重要的目标是实现各种结构调整，并在短时间内显现成果，因此，D县改革方案的设计，其动作比较大。如D县改革的轴心大部制改革，相比较迟迟没有动到关键部门的国务院大部制改革来说，其方案设计更为高歌猛进。D县改革不再遵循职能随原机构走的传统套路，而是对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并。以市场安全监督局为例，在整合原工商行政管理局、质量技术监督局和安全生产监督管理局的同时，将原食品药品监督管理局、卫生局、文体广电新闻出版局、农业局、经济与贸易局等5个局的市场监管职能予以并入，形成“3+5”的职能架构，在形式上实现了市场监管、商品质量监管、行政执法、市场准入和对外服务“五个统一”(图3)。
图3 “大部制”后的D县市场安全监管局
大部制改革以后，到这些部门办事确实便利了很多。问题在于，大部制改革所涉及的是专业部门的改革，其属于“条条”部门，并经由上级“条条部门”获得资源；但是D县大部制改革却在“块块”发生，在上面的条条没有改变且仍然控制各种资源输送的情况下，在块块的“条条”如何运作？改革之后，D县市场安全监管局对应了省里8个厅局，这些厅局没有一个能够得罪。即使是党的领导强力推动，但是在坚硬的“部门利益”的情况下，D县市场安全监管局仍然要像以前一样向每一个部门汇报工作，文书任务大大增加，协调也更为麻烦。这导致大部制改革后的一些局级单位秘书科编制多达9人，用来处理新增的文书业务。事实上，早在1992年D县就曾试行过大部制，把原来56个党政机构合并成28个并坚持了10年。2002年之后，为了与上级对接，又慢慢增加起来。只要上级条条控制并支配下一层级的资源这种分配机制不改变，为了争取资金与项目，单一层级的改革就很难真正维系。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，这是调研中经常听到的话。也即，在地方行政改革中，其理念导向往往是“顶层利益”在支配，这在很大程度上影响了改革蓝图的设计；但在具体改革执行过程中，其实践却往往是“部门利益”在支配。而问题的关键在于，现有的行政改革方案设计从未在这两种并非总是趋于一致的利益之间找到勾连通道。
而仅就大部制改革本身而言，作为“学习西方先进成果”的中国大部制改革本身其实也存在一个深刻误区。因为即使在已经具备现代国家要素的大多数国家，现代行政改革的轴心也并非是“大部制”，而是政府体系内不同利益的协同机制和渠道。而中国与这些国家在一点上其实高度相似。由此，D县改革仅从行政改革本身的角度来审视，也是值得深思的。
党政分开还是党政合一：地方行政改革的政治约束
政党与政府体系的关系，是国家的重要维度，而这一问题也隐含在所有改革脉络中。1949年建国之初，应该说是重视“党政分开”的，并尽力回避党对政府部门的影响。随着时间演变，开始于党内设立相应政府部门机构。例如，1952年在省级以上各级党委设立了农村工作委员会，自此，党政逐渐合并以党为主导。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕式上做了“解放思想、实事求是，团结一致向前看”的讲话，其中提出“……加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一员化领导，变成了党政不分，以党代政……”⑦到了1986年，他进一步认为：改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。与此一脉相承，十三大报告提出要以党政分开为主要突破口、推进中国政治体制改革方案。十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤销了与同级政府部门重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。
十三大之后，虽然官方文件逐渐少提党政分开，但党政分开至少在官方文本中并没有被否定。党政分开有两个意思：一是将党的职能和政的职能分开；而另一层意思是，在国家体系里面，党的体系和政的体系分别设立，同时并存，即使在基层也同样如此。因此，中国公共部门体系是一套“双元体系”(Schurmann，1968：189)，除了行政体系外，还有一套附在行政体系之上的党务体系。它在中央有直属机构，各省市有党委，党的基层组织则渗透在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道小区、社会团体、军事连队等等。从财政供养来源上来说，这套体系也属于庞大的公共部门体系。通常，在国家层面的行政改革，比如历届国务院机构改革，其对象所指向的仅仅是指行政体系，而不是党务体系。但是，如前述，D县改革的一个特色是加强“党政联动”。与国务院改革不同，D县改革推行了跨越了党、政的大部制。
首先，在组织层面，D县依据“政务管理”、“经济调节与市场监管”、“社会服务与公共管理”等三大职能，进行党务、政务机构整并。按照媒体的宣传，D县的大部制改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据需要，按照大部门制的本质进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。据此，除了卫生局和公安局保持不变外，D县将41个党政机构急减为16个。在这16个新成立的大部门中，有6个部门涉及了党、政机构整并。其次，在决策层面，D县在延续原有“一个中心(区联席会议)，四位一体(党委、人大、政府、政协)”机制的基础上，进一步构建了部门首长负责制基础上的联席会议决策管理体制，党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过党政联席会议，对相关事务进行决策。也即，党政合署办公，两套班子、一套人马，以避免多重领导的问题。以纪检部门为例，改革之前，由区常委担任纪委主任，并由其负责纪检系统的对口业务；而与政府的信访局、监察局、审计局之间的联系，则通过秘书长与区常委之间进行业务呈报与指示下达；而在改革之后，信访局、监察局、审计局，与纪委共同组并为新的区纪委部门，区常委担任部门首长。原有的区常委在改革之后，直接领导的单位不但包括党的纪委，还有政府的信访局、监察局、审计局(图4)。
自此，D县完成了党与政的合一，但这是一个特殊安排。一方面，它有助于增强效率与确立问责对象。而D县的改革出发点也是如此，如D县一些领导所说，“事实上，党政从来就是没有真正分开过，与其这样，还不如合并在一起。”而其主要决策者在面对记者采访的时候也说“我们是基层，核心是要解决问题”。图5也显示，在改革之后，确实减少了中间层级，结构更扁平化。另一方面，D县的这一作法却对现有改革理论造成了冲击。如前所述，这一冲击来自至少在形式上的“党政分开”的各种宣示与努力。原有政府的信访局等序列全部直接被纳入区常委管辖，这让改革看起来与“中央大政方针”背道而驰。
图4 D县纪委改革前后
更重要的是，D县改革在党政合一改革体系中，还将一些传统的党务部门给并掉了，比如统战部，而这成为D县改革最被质疑之处。在D县的改革方案中，区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成了新的党委“社会工作部”。因此，统战部实际上被“大部”掉了。在后来，这一点不断被质疑，甚至上升到开始质疑整个改革的“政治正确性”。不久之后改革出现反复，D县又加挂了“统战部”的牌子。党政分开还是党政合一，这构成了地方行政改革的政治约束。就地方而言，其“不确定性”在于中央所提出的许多改革目标，只是一个空泛原则，必须通过地方的“试点”，才能将这些改革具体化、操作化。但地方改革的成果又必须通过外部认定或至少不被质疑，才能够成为个人“所得”(pay-off)。相反，如果改革所导致的结果，并不被认可，则改革反而成为地方“负资产”(negative assets)。因此，类似D县改革这样在形式上看起来“石破天惊”的改革，其政治约束也是显而易见的。
