公众参与还是公民协商：地方行政改革的结构约束
在更广的范围，D县改革还涉及到政-社关系调整。辖区内的人们对政府而言，是群众(相对干部而言)？还是公众(相对社会而言)？抑或是公民(公权部门而言)？在中国的官方文件体系内，这是一个很少被理清的问题。而在众多改革方案中，一个趋势是越来越少提“群众”，越来越多提“公众”(或民众)，比如公众参与。
在D县的方案中，对公众参与的强调是另一个亮点。具体做法是设立“决策咨询委员会(决咨委)”，借助社会力量来帮助政府科学决策。作为一项创新，“决咨委”自2010年首先在D县某街道设立后，便开始扩散到各个镇街、职能部门甚至非政府机构，如村(社区)和公营机构(学校、医院等)。
但是，决咨委的作用到底是什么呢？D县决咨委基本上是定位于政府“智库”，即通过社会力量来辅助决策，增强决策的科学性。如其主要领导所言，“政府对重大、复杂问题的决定，不可能做到万无一失；民众政治参与意识的增强，也迫切需要改变‘拍脑袋’决策模式。通过决策咨询掌握社情民意，可以最大限度减少决策失误。”其他多数街道和区属部门的决咨委定位也多如此。时任主要省委领导在2011年也提到，决咨委是“密切干群关系的一个抓手”。唯一的例外是最早成立的D县G街道决咨委，其更多地定位于“准议会”的模式，与民生密切相关各类议题，从财政预算到道路维修等都是决咨委讨论的内容。“我比较喜欢在街道决咨委的工作，很多事情我们可以提议并直接确定下来，在区里边的话，基本上就是听就听，不听就不听了”一位同时在街道及区层级决咨委担任委员的人说。而另外一些委员则抱怨，“如果决咨委仅仅是一个建言献策的智囊团，基本处于被动状态，是否咨询、咨询哪些委员、咨询获得的意见是否采纳以及为什么等这些问题，都由行政部门自由决定，那这样的角色定位根本没有必要建立‘委员会’这样的形式，建立一个专家名单就可以了”⑧。
决咨委的定位模糊同样反映了现代国家建设任务替代逻辑背后一个被忽略的问题，即现代政府体系中的公民角色。事实上，从西方公共管理理论的发展来看，这也是一个不断被更新的话题。撇开早期宪政主义的公民观不谈，最近这些年来，新公共管理理论采用的是企业家政府的概念，呼吁政府像企业一样为顾客提供服务；而随后的新公共服务理论则认为政府与公民之间的关系完全不同于厂商和消费者的关系(Denhardt & Denhardt，2000：555)；公民权概念和事实的存在，是政府提供服务的基本前提，这不仅代表着一种合同关系，更重要的是代表着一种政治和宪法关系。按照此民主公民权理论(Theories of Democratic Citizenship)，公民本身就是政府提供公共服务的主人，是真正的决策者，而不是被动的接受者(即使享受了顾客的待遇)。政府的作用是帮助公民表达并满足他们的利益，而不是试图控制或引导社会的方向。在传统理论中，政府作为“社会的指导”发挥中心作用，登哈特认为，现代生活的复杂性使得政府的这种角色不仅是不恰当的，也是不可能的(Denhardt & Denhardt，2000：553)。
因此，现代政府的改革，尤其公众参与，其真正的本质不是协助政府科学决策，也不是反映大多数民意，而是构建尽量多公民在协商基础上的共识，因为“公共利益来自于价值的分享对话”。D县改革虽然有许多创新之处，甚至决咨委的实质性运作已经让其改革增添了很多很不容易的亮点。但是，地方行政改革的政治限度即在于，在“政党居中”的国家体系中，政-社之间的关系仍然没有改变，其仍然类似前改革时代的“干部-群众关系”；对于公共部门而言，群众是被动的、是辅助的、甚至是工具性的，而决咨委的运作所带来的也不是公民协商，其有点类似研究者们所说的“协商威权主义”(consultative authoritarianism)(He& ，2010：)。
同样的问题也反映在D县改革中的“监督机制”设计，虽然其在类似“行政三分”(图5)的概念上发展出了一套完整的“监督”概念，但这一概念在层次上仍然低于“党的权威”，其在本质上并非权力制衡(check and balance)。而如果政-社关系没有得到调整，行政改革仍然是有限度的，也是不会带来变革的。这一点，不仅是D县改革的问题，也是其他地方行政改革乃至整个中国行政改革设计的一个问题。
图5 D县“行政三分”
结论：实现“有变革的改革”
“中国无疑是个国家(country)，但国家还没有高度的制度化。国家看似强大，但制度很脆弱(郑永年，2001)”。在现代国家制度建设缺失的情况下，地方行政改革存在一连串紧张关系，并沦为回应市场转轨的策略性变革。这种策略是：让地方改革承载中央改革的任务，让科层组织改善替代国家制度建设。从局部出发的地方政府改革，无可避免地会遇到掣肘。地方做出的努力与突破呈现的是一种现有体制框架束缚下的有限偏离。这种偏离不会也不能触动整体国家治理结构，它或者是被设计的“精英领导的转型”(elite-led transition)(Gilley，2004：188)，或者是地方应对体制约束的变通行为。这种改革，可能成就了外表的风光，却隐藏了改革深处的隐痛。
从国家制度建设到体制改革到行政体制改革，再到行政改革的地方化，中国现代国家建设的这一替代性处理，其实质是回避“国家权力的合法性建设与社会权利诉求的正面冲突”，把矛盾压缩在行政组织这个更易于解决的技术范围，寄希望于科层组织设计的工具理性替代国家善治的价值理性。而事实是，现代行政体制必须依赖于政治体制总体布局上的制度化安排，将政府组织的制度化、精细化与规范化的变革嵌入合法的制度框架之内，才能真正解开行政改革困局。
中国改革三十多年后的今天，这种央地同构、地方先行的改革模式是否还能适应当下的社会发展，是否还能成为解决国家治理问题的有效工具？这是必须面对并且给予回应的问题。目前，体制转轨已经带来了国家、社会、市场关系的重大变化，产生了诸如经济结构失衡、国企民企失衡，政府与市场的失衡的重大结构性问题，改革如果不能在“结构转型”的基础上，进行宏观地系统性设计与部署，实现“有变革的改革”，恐难担当政府实现善治，社会实现转型的重任。
未来地方行政改革限度的超越，其指向有如下几点需要强调：其一，不要希望用地方改革来解决顶层改革的任务。地方有地方改革的任务，顶层有顶层改革的任务。具体是哪些任务，在实践中我们其实已经知道，目前的任务是列出清单，明晰思路，明确改革时间进度。其二，改革涉及到的不同权力主体，对顶层来说，是不同权力主体的边界划分及其法治化的问题，对地方来说，尤其是在省、市以下的基层，其核心是职责履行和公共服务供给效度问题。这意味着，诸如党政关系这一重要的权力主体关系，在不同层面的调整其重点可能是不同的。在具体实践中，县以下的基层政府，最重要的其实不是主体边界的分开，而是如何让不同主体协同共同回应好基层问题。其三，认真切实进行央地关系调整，主要是理顺财权和事权关系，建立职责共担体系。这一纵向关系的梳理，在当前其实比横向切割的大部制更关键。其四，在理念上，公民就是公权的中心和所有者。在公共事务实践中，公民角色是一个分层体系。从公民知晓到公民参与再到公民决定，在不同的公共事务中，这是一个需要合理设置与精心设计的层级链。但无论如何，公民知晓是一个底线。我将这称之为公共事务的“社会问责”(social accountability)。如何让公共事务决策过程让公民知晓，这是当下地方行政改革的一个关键问题。其五，在更大层面，地方行政改革涉及到司法与地方行政关系的调整。在相当长的一段时间内，中国地方政府其实在维稳压力下承担了大量“司法”功能。地方政府的核心职能是提供基本和重要的公共服务，但这一点只有当司法体系健全以后才可能更好实现。这是一个未来需要重点讨论的问题。
从改革到变革，路程实在太过漫长以至于我们经常看不到方向。在此过程中，务实持续的讨论，抛开分歧建构局部共识，用推进个案的实践精神实现共识，这是我们可以时时保证理性和方向的唯一路径！
文章来源：《学海》(南京)2016年1期第34～43页
