党内监督体制的变迁
中共党内监督机构创立的初衷是保证党的集中和统一。因此，在制度设计上，中共一大《中国共产党纲领》明确规定，党的地方委员会“应受中央执行委员会的监督”。中共二大通过的《关于议会行动的决案》则更进一步指出：“不受中央执行委员会监督或违犯中央执行委员会方针时，立即撤销其委员资格，并开除出党。”这是一种单一的自上而下的命令性体制，它体现的是中央对地方、组织对干部、上级对下级的党内干部监督理念，表明当时中共还没有确立下级对上级的监督机制。
1927年4月，在中共五大上，由于对陈独秀工作作风的不满，党内同志第一次提出“集体领导”和“民主集中制”的原则问题。于是在1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，明确指出“党部的指导原则为民主集中制”，规定党的执行机关必须选举产生，地方党组织对于地方部分问题有自行解决的权力等。这个文件还专列“监察委员会”一章，并对其管理体制、工作流程、职责权限、人员构成等作出相应规定。规定中央委员、省委委员不得兼任中央和省监察委员，中央、省委不得取消中央和省监委会的决议；中央或省监委会与中央或省委意见不同时，则移交至双方的联席会议解决，如不能解决时，则移交省和全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。这实际上已经明确了党委的决定权与监委的监督权的界限，它对于监委会行使党内监督权起了极大的促进作用。
新中国成立后，党中央于1950年2月曾发布《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，指出各级纪委是各级党委的一个工作部门，对纪委的工作职责和隶属关系作出明确界定。但这种制度设计，也不利于纪委对同级党委的监督和制约。直到1955年3月党中央通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，才明确规定中央监委由全国代表会议选举，并由中央全会批准，地方各级监委由党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准。这实际上提高了党的监察委员会的机构设置和权力授予规格。这个决议还规定上级监委有权检查下级监委的工作，并有权审查批准和改变下级监委对案件所作的决定，下级监委应向上级监委报告工作，表明中共已开始探索党内监督机构实行垂直管理的问题。在此基础上，1956年党的八大通过的《中国共产党章程》进一步确立党内专门监督机关在上下级关系上的垂直领导体制，并将七大《中国共产党章程》规定的监察机构在本级党委的“指导下”进行工作，修改为在本级党委的“领导下”工作。于是党内监督机构开始出现“双重领导”，即既受上级监察机关领导，也同时受本级党委领导的工作模式。但是由于受当时国际国内环境的影响，中共八大的正确主张根本无法得到落实。此后的“反右倾”、“四清运动”、“文化大革命”更使党内监督工作陷入瘫痪。
1982年中共十二大通过的党章，重新恢复党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生、各级纪律检查委员会接受“双重领导”等规定，明确中央纪委接受中央委员会领导，地方各级纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，并逐步扩大纪委的职权，纪委承担保护、惩处、监督、教育“四项职能”，强化党内专门干部监督机构的权威和地位。十二大的党章还要求各级纪委“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。
1992年中共十四大通过的党章，对党内监督体制作了进一步完善。规定“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告”；向中央一级党和国家机关派驻的纪检组或纪检员，“可以列席该机关党的领导组织的有关会议”；各级纪律检查委员会发现同级党委成员有违纪行为,可以“先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”。
在此基础上，2002年党的十六大明确指出：“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”在党内监督机构管理体制上，十六大党章虽然规定地方纪委仍由同级党委和上级纪委双重领导，但不再强调以同级党委领导为主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续沿着上述改革的基本思路，明确提出“要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。
总之，监督是权力正确运行的根本保证。只有不断完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，才能为全面从严治党提供有力制度保障，才能在全党乃至全社会营造风清气正的政治生态。
（作者为北京师范大学马克思主义学院副院长，教授、博导；北京师范大学马克思主义学院博士后滕明政对本文亦有贡献）
【参考文献】
①《中国共产党章程》，新华网，2012年11月18日。
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