【摘要】 食品安全问题由来已久。从国际经验来看，解决办法就是依循健康产品的产业发展规律，在企业自律和各利益相关方相互制约的基础上，系统加强政府监管。政府监管部门要一手抓正面宣传教育，一手抓严惩违法犯罪，推动食品产业形成守法、自律、合作的行业生态。当前我国食品安全问题多发易发，食品安全状况与人民群众的期待仍有很大差距。考虑到我国农业和食品工业生产力水平还不高的实际情况，更应当加强监管，建立一个顺应食品生产供应生产力发展方向的现代化监管体系，加快提高监管的现代化水平，以提高质量效益为中心综合施策，制定实施食品安全战略，推动供给侧结构性改革，提高我国的食品安全供应保障水平。
【关键词】 食品安全 政府监管 产业自律 监管体系 监管能力
【中图分类号】TS201.6 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.20.008
食品安全问题由来已久。在小农经济时代，食品数量安全和价格问题是主要矛盾，且食品质量容易通过价格机制得到约束，虽然食品掺杂造假的现象普遍存在，但食品质量问题并不为社会特别关注。工业革命后，技术进步促使食品供应不断工业化、全球化，在有效解决数量安全问题的同时，也使得食品质量安全问题日益突出。在工业化时代，食品质量信息不再为生产者与消费者共享，需要建立破解信息不对称的机制，才能降低交易成本，推动市场出清。政府在食品安全监管方面负有最大责任，加强监管不仅是建立安全消费环境所必须，也有助于食品行业健康有序发展，食品工业发达的国家无一不是监管机制健全有效的国家。当前，中国已基本解决了食品数量安全问题，质量安全成为社会关注的重点，迫切需要推动供给侧改革，建立现代食品安全监管体系。
食品安全并不是人类面临的新问题
食物与人类的生存密切相关。直到工业革命之前，食物紧缺、总量不足一直是困扰几乎所有国家的基础性问题。时至今日，仍有不少国家面临着食物数量安全问题。由于食品供应总量不足，不法商人往往会掺杂造假、以次充好，通过虚假增加质量安全的食品供应攫取高额利润。在人类漫长的食品短缺史上，此类食品安全问题一直存在，中外概莫能外。在欧洲，公元前就有学者发现食物的供应过程存在造假行为。古希腊哲学家狄奥佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中记录了出于经济原因而在植物中掺假的行为，老普林尼在《自然史》中发现面包中掺有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常掺有杜松子。在中国，自周朝开始就对市场交易的食品有明确的安全要求。《礼记·王制第五》规定：“五谷不时，果实未熟，不鬻于市”，“禽兽鱼鳖不中杀，不鬻于市”。显然，之所以会有这样的法律规定，是因为这样的质量安全问题广泛存在。为保证食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果实进入流通市场，禁止不在狩猎季节和狩猎范围的禽兽鱼鳖在市场上出售。此外，古代文学作品中有着大量关于制售假冒伪劣食品的“因果报应”的描写。譬如，卖注水肉的贩子死后堕入地狱，被牛头马面往自己体内注水，来世投生为猪；卖变质面的商人死后变成饿鬼，每天靠泔水为食，来世投生为驴；甚至某年某月某日晴天霹雳同时击中80个造假害人的商贩……这样的描写固然是为了对世人的行为进行劝诫，但也反映出食品安全问题难以根治。
在食物匮乏的时代，人们更多地关注食品供应安全、食品价格稳定，食品质量安全问题并不突出。在欧洲，英国政府比较早就认识到只有将食物的价格和质量联系在一起，才能有效规制食物的价格，因此加强了对食物掺杂造假的处罚。英国议会1266年编成法典，禁止销售“腐坏的酒”，禁止销售任何“不能增进人体健康”的肉、鱼、面包或水，禁止销售任何储藏时间过长以致于“失去了天然营养健康”的食物。英国各地也制定防止食物造假的法令，在伦敦城市记录中可以查阅到很多这样针对造假的食品供应商的早期执法实践。在中国，汉唐以来为保障食品安全制定了非常严厉的惩罚措施，其目的也主要是为了保障食品供应、稳定食品价格。《唐律疏议》中明文规定：凡是故意以有毒的肉赠送他人或者出售，从而造成他人中毒的，判处一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判处绞刑；如果他人在不知情的情况下食用了未被焚毁的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以过失杀人罪论处，还要通过赔偿来获得减刑；如果他人吃了偷来的肉而中毒身亡的，食品所有者也要担责，须杖打九十以惩罚。
在食物供应问题没有得到解决的历史阶段，对于食品的价格规制和质量控制措施都只能是碎片化的、附属于促进农业生产的、辅助性的、应对性的，而不可能是系统性、持续性的管控制度安排。工业革命后，生产力的迅猛发展使得食品安全问题日益成为人们有可能加以管控和解决的问题。一方面，农业生产力提高之后，整个社会的食物供应能力得到提高，缓解了食物短缺，食品质量和安全问题得到更多重视；另一方面，科学的进步特别是化学学科的发展，使得对食物造假的分析从主要依靠“用口尝”和“用眼看”向化学分析方法发展。19世纪初期，开始有了定量方法来检查许多常见的食物掺杂造假。从此，越来越多温饱问题初步得到解决的人们要求系统地解决食品安全问题。
现代社会全面解决食品安全问题需要加强政府监管
全面、系统、有效地解决食品安全问题，需要对整个食品供应链进行深入分析。对应不同的食品供应状况，需要不同的解决方案。在自给自足的小农社会，食品作为所有人每日必需消费品，其生产和消费的地域性特征明显，与其质量安全相关的生产者、生产过程、储运过程等信息是容易为交易双方共享的，买方关于质量安全的经验知识和判断可以比较容易地与价格联系起来，可以对卖方形成有效约束。在这个阶段，中外各国主要通过法律明文规定禁止掺杂造假从而保护交易双方的权益，比较容易地解决了食品安全问题带来的争议。在这样的供应状况下，食品属于典型的搜寻品，消费者在购买之前就可观察到其质量水平，其销售量将会随着质量的下降而下降。此时，关于食品安全的规制力量是分散的，主要依靠市场自身的力量，依靠生产和消费双方的自觉约束，政府更多强调事后规制。事实上，从前面所列举事例可以看出，历史上各国政府关于食品质量管理措施基本都属于事后追溯性惩治。
随着工业社会的到来，农业生产力得到极大提高，食品工业发展迅速，食品日益成为一地生产、全国（乃至全球）流通的商品，供应链日益延长、供应环节日益复杂，与其质量相关的信息不再为生产者和消费者共享。在现代社会，食品已经成为典型的经验品。在交易完成之前，买卖双方掌握的质量状况信息严重不对称。甚至在交易完成后的相当一段时间里，食用农产品的农药兽药残留情况、加工食品的成分和色素添加情况等质量安全信息仍很难得到披露。在此情况下，如果只依靠市场的力量，价格很难准确反映质量状况，会出现“劣币驱逐良币”或交易成本高企等市场失灵的情况。一个成熟的市场，需要建立破解信息不对称的机制，才能降低交易成本，推动市场出清。食品生产经营企业、行业协会、消费者群体、第三方组织和政府部门都可以成为规制的主体。不论是企业的自我规制，还是消费者保护运动，或是第三方发起的各种认证评级，各个规制主体都可以在披露质量安全信息方面发挥作用，但最有力的规制无疑来自政府监管。正如美国FDA前首席律师彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所总结的，美国政府在食品安全方面不断承担越来越多的责任：“近一个世纪以来，政府在确保食物供应的完整性方面承担了很重要的作用。当然，规制职能的重点总是随着时间的变化而发生演进。最初，政府主要是打击市场上的掺杂造假；很快，政府的职责就扩大为建立一套机制驱除不安全食品的销售。随着营养学作为一门科学发展起来，政府又承担了保护食物供应营养完整性的职责。”
生物化学技术的发展加快了食品供应工业化、全球化进程，在有效解决食品数量安全问题的同时也加剧了食品质量安全问题，既使得系统性加强食品质量安全监管成为必要，又使得政府系统性规制食品质量成为可能。FDA的成立是食品质量安全监管历史上的标志性事件。自此以后，每一次食品领域出现重大安全事件，都推动各国政府加强监管力量、增加监管资源投入。从全球来看，20世纪末是各国重新认识食品安全问题的转折点。为了应对重大食品安全事件和民众愈加明确的食品安全吁求，世界上主要国家都纷纷修改本国的食品安全法律法规，加强食品安全监管力量。不论是21世纪初（2002年）欧盟出台食品法调整食品安全监管机构，还是2011年美国出台食品安全现代化法强化和扩大FDA监管权力，都是这一趋势的集中体现。
