概括而言，从我国人口近期在空间布局上的变化可以得出以下结论：
一是随着我国向更高发展阶段的转型，人口将持续向大城市积聚，空间集聚度将进一步提高。这符合资源要素空间配置的基本规律和效率原则。由于发展阶段的转变，产业结构将向更高层次调整升级，新业态、新模式将带动资源要素在空间上的重组，这一重组在新的技术背景下不仅会发生在某个地区内部，更多地将出现在区域之间，而新的要素组合更可能出现在结构多元化的大城市，并由此创造更多的发展机会，这必然会吸引更多的人口向其聚集，而积聚产生的规模效益递增效应又会进一步增强该地区的吸引力，形成更大规模的积聚。
二是长期来看，人口空间布局的调整方向是由经济活动的空间布局所决定，经济在空间上的积聚必然会带动人口的积聚。现阶段我国区域经济之间出现了新的分化，总体表现为南北地区之间、中部和东北地区之间的分化，服务型经济主导的地区与资源型或者重化工业主导的地区之间的分化。人口在空间上所呈现出的流动趋势与经济空间布局的变化基本一致。以往人口主要由西向东的流动，随着中西部地区经济发展的加快，已开始改变。东部有一些地区由于转型滞后，经济增长动力减弱，也显现出人口流出趋势。这表明人口空间的分布与流向在更大程度上取决于市场配置资源的力量，对于缺少经济基础的地区，依靠行政力量很难扭转人口流出的趋势。
把握人口空间布局演变的基本规律，及时调整优化区域政策
人口作为最基本的经济要素，在空间布局上的调整实际上是要素优化组合、效率改进的途径。在此过程中，将衍生一些新的区域问题和矛盾，需要及时采取措施加以应对。另一方面，要客观认识人口空间布局变化的利弊，顺应其内在的配置规律，尽快调整与之不相适应的区域政策，放大人口空间布局调整的积极效应，主要建议如下：
为各类人口流动创造更有利的政策环境，提高人口与经济活动空间布局上的一致性
经济活动在空间上的集聚是区域经济发展中不可违背的规律，人口向经济发展较好地区的流动也是要素空间配置的基本规律之一，并且随着城镇化水平的提高和城市之间经济的分化，城市间人口流动将日益增强，不仅是就业人口的流动，还会带动更多就业家庭人口的流动。如果为了部分地区的短期目标，违背这一内在的人口流动机制，采取一些短视的政策措施，就会造成区域差距扩大，留守儿童、空巢老人增多等社会问题。因此，要为各类人口的流动创造更宽松的政策环境，既包括消除劳动力跨区域转移的壁垒，也包括为儿童、老年人等家庭人口跨区域的迁移创造条件。这样至少有利于实现两方面的政策目标：一是通过人口的流动来缓解区域经济分化加剧所带来的区域差距扩大，促进区域之间的共享发展；二是通过人口的流动，释放公共服务、基础设施的规模效应，提高国家公共财政和公共服务资源的整体利用效率，降低整个社会公共服务的供给和运行成本。
具体建议包括：全面推进以居住地为基础的人口管理制度改革。利用信息技术，加强跨地区跨部门人口基础信息的整合与衔接，逐步将就业、子女入学、社保、医保等基本公共服务纳入到统一的居住证管理平台，确保跨地区流动的各类人口在居住地也能平等享受到国家提供的各项基本公共服务。此外，由于城镇化水平的提高，不仅要关注城乡之间的人口流动，还要更加关注不同城市之间的人口流动问题。加强城市之间、城乡之间社会保障标准的衔接，为实现各类社会保障异地的转移接续应尽快取消户籍迁移的限制。推动不同地区之间从业资格、职称评定等各类标准的互认，减少跨地区就业的壁垒。
加快构建有效的财政平衡机制，缓解地方的财政压力
从国际经验来看，人口空间分布的调整以及跨区域流动性的加强，对不同地区最核心的影响就是“财政压力”。对于人口流出地，由于劳动力减少，经济发展缺少新的动力。财政收入减少，在养老、医疗等社会保障方面要面临着更大的财政压力。对于人口流入地，由于人口短期内快速扩张，对就业、教育、住房、公共交通等方面的公共服务需求迅速增大，同样也会带来较大的财政压力。而我国现行的财政转移支付和公共资源的配置是以户籍人口和户籍所在地为基本单元，资源配置与人口空间流向不一致，在实践过程中就造成了地方财政支出责任与区域实际人口之间，以及资源支配能力与公共服务需求之间不对等的双重矛盾。因此，需要在优化不同层级政府之间的财政支出责任基础上，建立有效的财政平衡机制，充分保障流出地的留守人口和流入地的迁入人口应享受的各项基本公共服务。对于养老、医疗、义务教育等可转移的财政支出责任应归属于更高层级政府，建立全国统一的社会保障体系，从根本上解决流出地无能力提供基本公共服务而流出地又不愿提供服务的矛盾。鉴于我国人口向省内大城市集中的趋势，可首先在省内建立财政平衡机制，更好地平衡人口流出地和流入地提供公共服务的财政能力。
重视发挥大城市的积聚效应，弱化以规模控制为目标的区域政策
大城市由于其产业结构、市场需求结构更加多元，相比中小城市具备更强的结构转型和应对转型风险的能力。新的产业部门，尤其是现代服务业，更适宜于在综合性的经济城市中成长，也符合我国现阶段经济结构转型的内在要求。但由于城市规模扩大之后所产生的交通拥堵、生态环境等问题，造成了人们对大城市认识上的误区，出台了一系列以“业”控人、以“房”控人、提高落户门槛等“控制城市规模”的政策。这些政策并非治本之策，还制约了大城市集聚效应的有效发挥，并引发了新的社会问题，如“群租房”、外来人口无法公平享有基本社会福利、交通拥堵区域扩大化等。
因此，需要重新认识人口空间布局的基本规律，将政策以控制城市规模为导向转为如何优化政策工具，减少规模扩大过程中的负面影响，更好地发挥大城市在推动国家经济转型中的作用。
尽可能减少对低端劳动力迁入的歧视性政策。城市健康可持续的发展，包括创新能力的提升，不仅需要高端人才，也需要各层次的劳动力。如果通过政策限制某一群体的流入，就会人为加剧劳动力供给和需求的矛盾，产生大量非正规就业和非正规居住区，增加社会不稳定的潜在因素。
尽快改革公共资源以行政区户籍人口为基础的配置方式。可借鉴国际经验，当增量人口超过一定规模之后（通常是30～50万），要适当增加公共资源的配置，缓解大城市人口规模扩大与公共资源供给严重不足的矛盾。
加快推进区域规划制度的改革，适应人口结构空间分布的变化
由于高铁、高速公路等现代交通网络体系的快速发展，以特大城市为核心的城市群或者城市绵延带将成为我国人口空间分布上的主要聚集区域。并且，人口在城市群内部的分布将随着经济活动的空间分工和要素成本的变化而出现空间结构上的分化，即在城市群内部出现人口居住空间、就业空间和公共服务空间的分离，由此对跨行政区的通勤交通，跨行政区的公共服务供给等产生更大的需求，亟需加快推进区域规划制度的改革。突破条块限制，以城市群/大都市区为基本空间规划单元，加强城市群/大都市区内部的功能分区规划。建立人口、产业、基础设施、公共服务设施、资源环境等重要规划信息的共享与沟通机制，促进不同行政区之间经济社会、城市发展、国土利用等领域规划的有效对接和相互兼容。推动公共服务资源布局、基础设施、生态环境等跨行政区的统一规划。加快大城市公共服务资源空间布局的优化，缓解城市远郊区公共服务资源供给与不断增长的人口之间的突出矛盾。
【本文作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室副主任、研究员】